II OSK 262/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 544/17 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 544/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A.S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej "ŁWINB") z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej "PINB") nakazał A.S. (dalej "Skarżący") przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w którym obecnie prowadzona jest działalność polegająca na produkcji pierogów i wyrobów garmażeryjnych, na obiekt handlowy znajdujące się na działce o numerze ew. [...] (obręb [...]) przy ul. D. [...] w T. Decyzja została wydana na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "Pr. bud."). W toku postępowania na podstawie przedłożonych dokumentów i oświadczenia A.S. organ I instancji ustalił, że w wymienionym budynku prowadzona jest działalność garmażeryjna (wyrób pierogów) od ponad 10 lat. Budynek został nabyty przez Skarżącego w dniu [...] 2003 r. Poprzednim właścicielem i użytkownikiem wymienionego obiektu była A., która na podstawie umowy dzierżawy z dnia 10 stycznia 1994 r. wydzierżawiła obiekt na działalność związaną z produkcją pierogów i wyrobów garmażeryjnych. Poprzednio wymieniony budynek użytkowany był jako obiekt handlowy. Ponadto sposób użytkowania wymienionego obiektu budowlanego był już przedmiotem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego w latach 2006 i 2007. Decyzją z dnia [...] 2006 r. PINB nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania wymienionego obiektu, decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez ŁWINB decyzją z dnia [...] 2007 r. Zdaniem organów sposób użytkowania obiektu przez Skarżącego nie był zgodny z ustaleniami planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego Nr XLV/413/05 z dnia 5 października 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 349, poz. 3132 z dnia 5 grudnia 2005 r.), obowiązującym od dnia 5 stycznia 2006 r. Poprzednio zaś dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, obowiązywał plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Nr XXVIII/132/88 Miejskiej Rady Narodowej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 20 maja 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 12, poz. 109 z dnia 11 lipca 1988 r. ze zm.). Obydwa wymienione rozstrzygnięcia zostały następnie uchylone wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 255/08. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 473/07, WSA w Łodzi stwierdził nieważność wymienionego planu miejscowego. W sprawie PINB wydał kolejne decyzje, które zostały jednak uchylone przez ŁWINB w toku kontroli instancyjnej z przyczyn procesowych. Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. PINB nałożył na Skarżącego obowiązek dostarczenia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie pismem z dnia [...] 2017 r. Prezydent Miasta Tomaszowa Mazowieckiego poinformował, że decyzją z dnia [...] 2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego z handlowego na produkcyjno-handlowy, polegająca na legalizacji zmiany wykonywanej działalności gospodarczej dokonanej przed rokiem 1992" dotyczącej przedmiotowego obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy wymienioną decyzję Prezydenta. W omawianym piśmie Prezydent poinformował także, że Skarżący wniósł skargę do WSA w Łodzi na wskazaną wyżej decyzję SKO. W takim stanie faktycznym kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] 2017 r. PINB nakazał Skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania opisanego wyżej obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący, zarzucając między innymi brak podstawy prawnej, z której wynika zaistnienie domniemanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] 2017 r. ŁWINB uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w 1994 r. doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowego. Z uwagi jednak na czas samowolnej zmiany sposobu użytkowania w sprawie znalazły zastosowanie obowiązujące przed 16 kwietnia 2004 r. przepisy Prawa budowlanego tj. art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 1 pkt 1 (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), a nie obecnie regulujący te kwestie art. 71a (wprowadzony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane; Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888). Stąd też ŁWINB uchylił decyzję organu I instancji ze względu na jej niewłaściwą podstawę materialnoprawną. Skargę na powyższą decyzję ŁWINB wniósł Skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które skutkowało błędami w ustaleniach faktycznych. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym sprzed powyższej nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r.). Sąd I instancji wskazał, że okoliczność bezprawnej zmiany sposobu użytkowania obiektu z przeznaczonego na usługi (sklepu) na lokal produkcji pierogów została przesądzona wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 362/11. Skarga kasacyjna Skarżącego na powyższy wyrok została następnie oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1983/11. Sąd podzielił również stanowisko, że zmiana nie było zgodna z ustaleniami obowiązującego w latach 90 planu miejscowego. Ponadto wskazał, że Skarżący nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy, a jego skarga na opisaną wyżej decyzję SKO w Piotrkowie Trybunalskim została oddalona przez WSA w Łodzi. Zdaniem Sądu organy zasadnie procesowały w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Sąd wskazał przy tym na art. 103 ust. 2 Pr. bud. (w obecnym brzmieniu), zgodnie z którym przepisy poprzednio obowiązującej ustawy stosuje się jedynie w sytuacji konieczności orzeczenia rozbiórki w trybie art. 48 Pr. bud. Podzielił przy tym stanowisko organu odwoławczego, że podstawę prawną decyzji organu I instancji powinien stanowić art. 71 Pr. bud. (w brzmieniu sprzed 16 kwietnia 2004 r.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.S., zaskarżając go w całości i zarzucając: I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. polegającego na niedostrzeżeniu, iż w realiach niniejszej sprawy już w chwili wydania decyzji przez organ I instancji - PINB, a więc decyzji z dnia [...] 2017 r. zachodziła obligatoryjna przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie, albowiem w chwili jej wydania została już przez skarżącego złożona skarga do WSA w Łodzi na decyzję SKO w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] 2016 roku w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z handlowego na produkcyjno-handlowy, polegającą na legalizacji zmiany wykonywanej działalności gospodarczej dokonanej przed rokiem 1992, zaś od wyników rozpoznania tej skargi, która dotyczyła w istocie zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia sprawy objętej zaskarżonymi decyzjami, zależało, w jakim trybie i na jakiej podstawie prawnej należało dalej prowadzić postępowanie w przedmiocie rzekomej zmiany sposobu użytkowania obiektu, w którym prowadzona jest działalność produkcji pierogów i wyrobów garmażeryjnych na obiekt handlowy; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 i 3 p.p.s.a. polegającego na całkowicie niezasadnym niestwierdzeniu zaniechania wydania przez organ stopnia wojewódzkiego decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania objętego tą decyzją oraz przez Sąd w wyroku rozstrzygnięcia o uchyleniu obu zaskarżonych decyzji i umorzeniu postępowania objętego tymi decyzjami ze wskazaniem właściwego toku postępowania, podstawy prawnej i czynności, które należy wykonać, zwłaszcza biorąc pod uwagę okoliczność, iż całe postępowanie w sprawie winno zostać uprzednio zawieszone z urzędu przez organ I instancji, zaś jego dalszy bieg uzależniony był od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd administracyjny, czego w ogóle nie wziął pod uwagę organ stopnia wojewódzkiego, ale i sąd administracyjny, wydający zaskarżony wyrok, nie czyniąc jakichkolwiek ustaleń co do dalszego biegu postępowania sądowo - administracyjnego i jego wyniku, do czego był zobowiązany czyniąc ustalenia będące podstawą do wydania wyroku w sprawie, w wyniku czego pozbawiono de facto skarżącego prawa do skorzystania z kontroli sądowo administracyjnej decyzji organu II instancji i błędnie wydano wyprzedzającą decyzję o nałożeniu na skarżącego określonych obowiązków; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez całkowite skupienie się i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przez sąd administracyjny tylko i wyłącznie w granicach zarzutów podniesionych w skardze, podczas gdy zgodnie z treścią powołanego przepisu Sąd rozstrzyga w orzeczeniu w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a tym samym winien był z urzędu zbadać gruntownie całą sprawę, materiał dowodowy i wydawane w sprawie decyzje, zwłaszcza iż postępowanie w tym samym przedmiocie toczy się nieprzerwanie od 2004 roku, a więc przez ponad 13 lat i wydawanie w jego toku kolejnych decyzji uchylających uprzednie decyzje powoduje nieodparte wrażenie, iż w całym toku postępowania doszło z czasem do sytuacji wydawania pozornych decyzji uchylających, jak choćby z powodu braku powołania numeru działki w decyzji, podczas gdy organ winien był sięgnąć do rozwiązania z art. 113 k.p.a., a więc sprostować decyzję, nie zaś ponownie ją uchylać, a nadto gdyby Sąd wyszedł poza ramy zarzutów skargi to z pewnością dostrzegłby wskazane powyżej uchybienia i wydał wyrok uchylający obie wydane w sprawie decyzje i wskazał, jaki winien być tryb postępowania - czy powinny zostać wydane warunki zabudowy i czy organ w ogóle miał prawo uchylać decyzję w sytuacji gdy toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące warunków zabudowy; - art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm., dalej "p.u.s.a.") polegającego na niewymienieniu wszystkich zarzutów skarżącego podnoszonych w skardze, braku odniesienia się Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, co w konsekwencji spowodowało niewyjaśnienie stanu sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał pełnej kontroli działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem do czego był zobowiązany; - art. 136 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż tożsamość przedmiotowa sprawy administracyjnej powoduje, że organ odwoławczy nie może zmienić podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przy jednoczesnym pominięciu, iż organ ten winien był z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, zwłaszcza w sytuacji gdy dalsze czynności w sprawie zależały od toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; - art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku do kwestii pominięcia przez organ administracyjny załączonego do akt sprawy dowodu z oświadczenia B.S. z dnia 03 czerwca 2007 roku na okoliczności tam wskazane, jak również wyjaśnień samego skarżącego składanych w toku postępowania na okoliczność niewykonywania przez niego w budynku żadnych zmian konstrukcyjnych, poza pracami remontowymi i konserwacyjnymi i dokonania oceny czy w świetle tych dowodów zasadne jest stwierdzenie, iż nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że w rozpoznawanej sprawie w 1994 roku doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowego, do czego Sąd winien był się ustosunkować w uzasadnieniu wyroku, a także niewłaściwe rozumowanie w zakresie zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu z obowiązującym w tym czasie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Rady Narodowej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 20 maja 1988 roku, gdzie dopuszczano możliwość prowadzenia tego rodzaju działalności, jaką prowadzi skarżący, o ile nie przekraczała ona uciążliwości ponad granice danej działki, zaś w toku postępowania wykazano stosownymi dokumentami, że działalność skarżącego nie przekraczała tak rozumianej uciążliwości, poprzez co sąd administracyjny orzekając w niniejszej sprawie naruszył podstawową zasadę prawną, jaką jest zasada lex retro non agit. W związku z powyższymi zarzutami Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, że kwestia nielegalnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego została już przesądzona wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 362/11, na który skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1983/11. Prawidłowy jest ponadto pogląd Sądu, że Skarżący kasacyjnie nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania legalizacyjnego. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 i 3 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - oparte tylko na przepisach k.p.a. należy uznać za błędnie sformułowane. W tym bowiem zakresie wymagane jest powiązanie przepisów k.p.a. z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy stanowią podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. II OSK 1794/17). W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Tomaszowa decyzją z dnia [...] 2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla Skarżącego kasacyjnie, a powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy przez SKO w Piotrkowie Trybunalskim. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, skarga Skarżącego kasacyjnie na decyzję SKO z dnia [...] 2016 r. została prawomocnie oddalona przez WSA w Łodzi mocą wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja ŁWINB została zaś wydana w dniu [...] 2017 r., a zatem po dacie wydania przez WSA w Łodzi wyroku oddalającego skargę na wymienioną decyzję SKO w Piotrkowie Trybunalskim. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie jest zagadnieniem wstępnym kwestia rozpoznania skargi Skarżącego kasacyjnie na decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zagadnieniem wstępnym jest bowiem tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. wyroki NSA z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2739/17 i z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2730/16). W rozpoznawanej sprawie nie sposób zaś uznać, aby uzyskanie przez Skarżącego kasacyjnie decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwiało nałożenie obowiązku przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego. Skoro zaś powyższa kwestia nie stanowiła zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to na organie odwoławczym nie ciążył obowiązek zawieszenia postępowania. Stąd też niezasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 i 3 p.p.s.a. Nie sposób bowiem uznać, aby organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Jak bowiem wykazano powyżej, w sprawie nie zaistniały przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wskazał przy tym na inne okoliczności, które w jego ocenie miałyby przesądzać o konieczności uchylenia przez Sąd decyzji organów obydwu instancji. Nie mógł ponadto odnieść skutku zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można mówić, jeśli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 670/19). Bezspornie Sąd I instancji ocenił legalność kontrolowanej decyzji ŁWINB. Nie sposób zatem uznać, aby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której wniesiona została skarga. Ponadto zgodnie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej naruszenie art. 134 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie odnosi do postępowań toczących się w przeszłości w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego. Nie przesądzając o zasadności twierdzeń Skarżącego kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była kontrola decyzji ŁWINB z dnia [...] 2017 r., uchylającej w całości decyzję PINB z dnia [...] 2017 r. W ramach rozpoznawanej sprawy Sąd zaś dokonał prawidłowej kontroli wymienionej decyzji organu odwoławczego, nie dopatrując się naruszeń prawa innych niż wymienione w skardze. Twierdzenia Skarżącego kasacyjnie dotyczące uprzednio zapadłych już rozstrzygnięć pozostają przy tym bez znaczenia w kontekście rozpoznawanej sprawy. Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wymienił w uzasadnieniu wszystkie podniesione w skardze zarzuty. Sąd trafnie wskazał przy tym, że kwestia nielegalnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego została przesądzona wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 362/11, na który skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1983/11. W związku z powyższym nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Nie można zatem mówić o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy Sąd odniósł się do zarzutów skargi oraz przedstawił tok rozumowania prowadzący do podjęcia rozstrzygnięcia. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniami strony nie można utożsamiać z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Stąd też bez znaczenia w kontekście rozpoznawanej sprawy były powoływane w skardze dowody z dokumentów. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. Zarzut ten nie został przy tym powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd I instancji. Prawidłowe było bowiem stanowisko Sądu I instancji, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy w oparciu o inny przepis prawa materialnego, a nie w oparciu o przepisy materialnoprawne, które stanowiły podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania (zob. wyrok z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2538/12). W takiej sytuacji prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego, które nie zmierzało do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej przez organ I instancji, musiałoby zostać zakwalifikowane jako prowadzone z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a., co skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2086/10). Słusznie zatem przyjął organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona, co następnie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. W związku z powyższym niedopuszczalne byłoby także prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Mając na uwadze wskazane okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.