II SA/Bd 1017/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratura Rejonowego w Brodnicy na uchwałę Rady Gminy w Górznie z dnia 18 lutego 2008 r. nr XI/55/2008 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE II SA/Bd 1017/10 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Brodnicy złożył skargę na uchwałę Rady Gminy w Górznie z dnia 18 lutego 2008 r. Nr XI/55/2008 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Górzno opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, zarzucając: istotne naruszenie art. 7 Konstytucji i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) w zw. z § 137, § 147 ust. 1 i § 149 i w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez: powtórzenie w § 3 ust. 1 pkt 9 i pkt 11 uchwały przepisów ustaw zawierających definicje pojęć, posłużenie się § 3 ust. 1 pkt 5, 8 i 10 uchwały definicjami pojęć, które zostały przez ustawodawcę zdefiniowane odmiennie, sformułowanie w § 3 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 6 i 7 uchwały bez upoważnienia ustawowego definicji nowych pojęć oraz naruszenie art. 7 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. w zw. z § 135 ww. rozporządzenia poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady gminy, w tym: nałożenie w § 4 ust. 2 pkt 1 oraz § 9 ust. 3 uchwały na właścicieli nieruchomości nieprzewidzianych prawem obowiązków i zakazów, do czego rada gminy nie była upoważniona, nałożenie w § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania odpadów komunalnych i innych zanieczyszczeń także z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, podczas gdy obowiązki w tym zakresie w myśl art. 3 ust. 2 pkt 3 i art. 5 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. należą do odpowiednio zadań gminy i obowiązków zarządu drogi, nałożenie § 5 ust. 4 uchwały obowiązków na organizatorów imprez plenerowych o charakterze publicznym, pomimo że podmioty te nie mogą w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. zostać uznane za właścicieli nieruchomości, nałożenie § 4 ust. 1 uchwały obowiązków określonych na podstawie innych ustaw, do czego rada gminy nie była upoważniona. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 3 ust. 1 pkt 2-11, § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 (w zakresie obowiązku utwardzenia miejsca do ustawienia urządzeń służących do zbierania odpadów) i 3 (w zakresie obowiązku usuwania odpadów komunalnych i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości), § 5 ust. 4 oraz § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały, albowiem wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy poinformował, że został przygotowany projekt nowej uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymana czystości i porządku na terenie Gminy Górzno uwzględniający w całości zarzuty ww. skargi, który będzie rozpatrywany przez Radę na sesji w dniu 27 września 2010 r. i że po podjęciu uchwała zostanie przesłana do tut. Sądu, a w kolejnym piśmie (z 4 października 2010 r.) poinformował, że w dniu 27 września 2010 r. została podjęta nowa uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Górzno, uwzględniająca w całości zarzuty Prokuratora, dołączając kserokopię Uchwały nr XXXIX/194/2010 z dnia 27 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należało jednak ustosunkować się do wniosku Prokuratora o umorzenie postępowania. Rozstrzygając powyższą kwestię należało przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter prawny zaskarżonej uchwały. Została ona wydana na podstawie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 r. z późno zm.). Zaskarżona uchwała zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie stanie hipotetycznym, a więc do bliżej nieokreślonej grupy obywateli. Po myśli § 14 tej uchwały jej przepisy weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej treści w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko –Pomorskiego Nr 42, poz. 640 wydanym dnia 13 marca 2008 r. Oznacza to, że przepisy zaskarżonej uchwały kształtowały stosunki prawne w zakresie objętym ich treścią po dniu 27 marca 2008 r. W tym kontekście istotne są skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy- stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wejścia w życie, co niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana. Nie można więc było uwzględnić wniosku o umorzenie postępowania z przyczyn wskazanych przez Prokuratora w piśmie z dnia 3 listopada 2010 r. – Pa 52/10 W myśl art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Elementy istotne regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa w sposób ścisły ustawa tj. czyli akt wyższego rzędu, która z jednej strony stanowi normę blankietową dla kompetentnych organów gminy do wydania uchwały w randze aktu prawa miejscowego, z drugiej zaś w sposób dokładny wyznacza niezbędne elementy jakie akt winien zawierać. W konsekwencji prawodawca gminy ma obowiązek, opracowując regulamin, bezwzględnie dostosować się do tych wymogów. Przechodząc do analizy regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale należało zwrócić uwagę na następujące nieprawidłowości, zawarte w § 3.1. zdefiniowano różne pojęcia, m.in. uchwalonym przez siebie regulaminie Rada Gminy Górno wprowadziła własne definicje pojęć: "odpady komunalne wielkogabarytowe" (§ 3 ust. 1 pkt 2), "selektywna zbiórka odpadów" (§ 3 ust. 1 pkt 3), "surowce wtórne" (§ 3 ust. 1 pkt 4), "odpady mieszane" (§ 3 ust. 1 pkt 6) czy "jednostki wywozowe" (§ 3 ust. 1 pkt 7). Tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach definicji określonych pojęć, na co zresztą zwracano już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, Lex nr 296945). Zasadnie także stwierdził w swej skardze Prokurator Rejonowy w Brodnicy, że w zaskarżonej uchwale nałożono na właścicieli nieruchomości dodatkowe, nieprzewidziane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa obowiązki i zakazy, co nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej. I tak w § 4 ust. 2 pkt 1 nałożono obowiązek utwardzenia miejsca do ustawienia urządzeń służących do zbierania odpadów a w § 9 ust. 3 zakaz wyprowadzania psów na poszczególne tereny. Nadto w § 4 ust. 2 pkt 3 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania odpadów komunalnych i innych zanieczyszczeń także z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Tymczasem, gdy w świetle przepisów art. 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właścicieli nieruchomości obciąża jedynie obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z określonej w tym przepisie chodników, zaś ich pozbycie się należy do obowiązków zarządu drogi, a nie do właścicieli nieruchomości. W odniesieniu zaś do obowiązku usuwania odpadów komunalnych z chodników ustawodawca w treści art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyraźnie wskazał, iż należy to do zadań gminy. W § 5 ust. 4 regulaminu określono obowiązki organizatorów imprez plenerowych o charakterze publicznym. Podmioty te jednak w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości na co zresztą zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 7 października 2009 r., sygn. II SA/Bd 583/09) uznając, że sprzeczne z prawem są wszelkie unormowania zawarte w regulaminie, których adresatem nie są właściciele nieruchomości, a np. jednostka wywozowa, prowadzący uliczne akcje reklamowe i promocyjne, organizatorzy imprezy masowej, zgromadzeń, targowisk lub giełdy. W § 4 ust. 1 regulaminu uregulowano kwestie dotyczące obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania budynków i obiektów we właściwym stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, które to obowiązki zostały już uregulowane w innych aktach prawnych, w odniesieniu do stanu technicznego budynków w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wskazane przepisy zaskarżonej uchwały wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z dyspozycji art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zatem przepisy te wydano z istotnym naruszeniem prawa. Jak już wskazano powyżej w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwałą regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Elementy istotne regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa w sposób ścisły ustawa tj. czyli akt wyższego rzędu, która z jednej strony stanowi normę blankietową dla kompetentnych organów gminy do wydania uchwały w randze aktu prawa miejscowego, z drugiej zaś w sposób dokładny wyznacza niezbędne elementy jakie akt winien zawierać. W konsekwencji prawodawca gminny ma obowiązek, opracowując regulamin, bezwzględnie dostosować się do tych wymogów. W tym miejscu należy jeszcze dodać, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego rada akt ten uchwaliła. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych oraz na podstawie tej ustawy w zakresie określonym w art. 40 ust. 2, a na podstawie art. 40 ust. 3 tej ustawy w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego art. 40 ust. 1 ww. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia. Granice te zakreślone zostały w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, i tylko w zakresie wskazanym w tym przepisie rada gminy mogła podjąć uchwałę stanowiącą regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, ponieważ w ustawie tej ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co uchwała powinna zawierać. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu Rada Gminy Górzno przekroczyła upoważnienie ustawowe, co skutkuje z uwagi na zakres uchybień i ścisłe powiązanie przepisów zawierających wskazane uchybienia z pozostałymi przepisami zaskarżonej uchwały stwierdzeniem nieważności całej uchwały, a nie tylko w zakresie zaskarżonym. W tym miejscu należy tylko przypomnieć, że po myśli przepisu art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy także stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano ( m.in. wyrok z dnia 27 listopada II SA/Wr 424/07, czy też wyrok z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08), że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalony na podstawie powołanych przepisów, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując te jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że delegacja ustawowa zawarta w omawianym art. 4 ustawy nie upoważniła Rady Gminy Górzno do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach, definicji określonych pojęć (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06). Postanowienia Regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących - kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Muszą wiec być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, którego postanowienia zgodnie § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1117) rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w którym go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Zupełnie natomiast pozbawione znaczenia prawnego przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały były zawarte w odpowiedzi na skargę informacje o przygotowaniu nowej uchwały i zamiarze jej przesłania tutejszemu Sądowi i w ślad za tą zapowiedzią przesłanie Sądowi uchwały z dnia 27 września 2010 r. nr XXXIX/194/2010, albowiem rzeczą Sądu była ocena legalności zaskarżonej uchwały wg stanu prawnego w dniu jej podjęcia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięte zawarte w pkt 2 wyroku oparto na przepisie art. 152 ww. ustawy.