II OSK 1641/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1067/05 w sprawie ze skargi T. i K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], nakazującą właścicielce mieszkania zlokalizowanego na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S., wraz z przynależnym do niego balkonem, E. M. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, tj. przeprowadzenie prac remontowo - konserwacyjnych zgodnie z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie technicznej z dnia [...] czerwca 2004 r. Podstawą wznowienia postępowania było wydanie decyzji bez udziału strony postępowania T. i K. S. - współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], ten sam organ administracji stwierdził wydanie wskazanej decyzji z naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] marca 2005 r. T. i K. S. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej unieważnienie jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu podnieśli, że przedmiotowy balkon nie jest wyłączną własnością E. M., podobnie jak lokal na I piętrze, gdyż lokale w budynku po dzień dzisiejszy nie były i nie są wyodrębnione. Uważają, że wszelkie czynności podejmowane przez E. M., a dotyczące nieruchomości, powinny być uzgadniane z nimi, jako współwłaścicielami. Ponadto wskazywali, że balkon został wybudowany samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak również bez zgody prawnych współwłaścicieli, stwarzał zagrożenie dla życia i mienia, a budowa jego została zakończona również nieprawnie, po wydaniu wadliwej formalnie decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2004 r. Zdaniem skarżących decyzja PINB, której nie otrzymali, w świetle prawa jest nieważna, a tłumaczenie się organu poprawnością merytoryczną postępowania w tej sprawie jest niepoważne. Rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...]. Przesłanką do wznowienia postępowania było pominięcie przez organ, przy wydaniu powyższej decyzji, strony postępowania T. i K. S., choć brali oni czynny udział w całym postępowaniu. Przedmiotowa decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. została wydana w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ pierwszej instancji, w związku z samowolnym dobudowaniem balkonu do lokalu mieszkalnego na I piętrze budynku nr [...] przy ul. [...] w S.. Właścicielami budynku są T. i K. S. oraz E. M. W trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] października 2003 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nakazał właścicielce mieszkania na piętrze – E. M. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z przepisami. Po rozpatrzeniu odwołania T. i K. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ wojewódzki uznał, że przyjęty w sprawie tryb postępowania (art. 51) jest niewłaściwy, bowiem balkon, jako część obiektu budowlanego, podlega rygorom art. 48 ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz ustaleniu, że dobudowę wykonano przed 1995 r., postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2004 r., w oparciu o art. 123 K.p.a. oraz art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na E. M. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej dobudowanego balkonu oraz opinii technicznej, określającej jego stan techniczny, ze szczególnym uwzględnieniem zgodności z warunkami technicznymi obowiązującymi w okresie jego budowy, wraz z oświadczeniem o przydatności balkonu do użytkowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., wydaną na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, nakazał E. M. wykonanie, w terminie do dnia [...] listopada 2004 r., zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia balkonu do stanu zgodnego z przepisami, tj. przeprowadzenie prac remontowo-konserwacyjnych, zgodnie z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. Organ pierwszej instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie stwierdził, by zachodziły okoliczności określone w art. 37 ustawy, tj. że lokalizacja balkonu koliduje z planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w okresie jego budowy, oraz że powoduje on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nadto, wskazał, że przy legalizacji samowoli budowlanych na podstawie ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie jest wymagane legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zasadnie ograniczył się w zaskarżonej decyzji, do stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2004 r. z naruszeniem prawa, z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie uchylając jej, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. T. i K. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zarzucając, że wydana została nieprawnie, gdyż utrzymuje w mocy decyzję, która została wydana w nieprawidłowym przebiegu procedury, tj. z pominięciem ich jako strony. Ponadto decyzja ta legalizuje samowolę budowlaną, jako dokonaną przed 1994 r. i objętą przepisami sprzed 1974 r., gdy tymczasem budowę balkonu współwłaścicielka ukończyła w obecnym roku, po wydaniu decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umożliwiającej dokończenie robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podkreślono niesporny fakt zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nakazującej E. M. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Skarżącym nie doręczono bowiem decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r., mimo że wcześniej brali udział w postępowaniu. Właśnie na ten fakt skarżący zwrócili uwagę organu pierwszej instancji w swoim piśmie z dnia [...] października 2004 r. i chociaż wprost nie zwrócili się o wznowienie postępowania to za prawidłowe należy uznać wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które to postanowienie, stosownie do treści art. 149 § 2 K.p.a., stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Podkreślając, że organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 K.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 K.p.a. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszła przesłanka określona wart. 146 § 2 K.p.a. Podlegające wznowieniu postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone było w sprawie dobudowania, bez uzyskania pozwolenia na budowę, balkonu do budynku położonego przy ul. [...] w S. Fakt ten jest bezsporny w sprawie. W toku postępowania organy ustaliły, że samowolę tą popełniono pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W tym zakresie nie jest trafne stanowisko skarżących, że budowa balkonu trwała ponad 20 lat i została zakończona w roku 2004, tj. po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji nakazującej E. M. wykonanie zmian i przeróbek balkonu niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Skarżący sami zeznali do protokołu z dnia 15 kwietnia 2004 r., że balkon dobudowany został w latach 80 tych XX wieku. Okoliczność, że w roku 2004 E. M. wykonała prace remontowo-konserwacyjne balkonu nie może być traktowana tak jakby budowa cały czas trwała i dopiero z chwilą wykonania tych prac zastała zakończona. Sąd uznał, że jeżeli sporny balkon wybudowany został przed rokiem 1995, to w myśl art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., stwierdzona samowola budowlana winna była być oceniona według przepisów ustawy z 1974 r. Prawidłowo zatem organy rozpatrzyły sprawę przedmiotowego balkonu w kontekście przepisu art. 37 ustawy z 1974 r. Ten zaś dawał możliwość, a jednocześnie w myśl utrwalonego orzecznictwa NSA, zobowiązywał do rozważenia możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu. Skoro nie zachodziły przesłanki do orzeczenia rozbiórki balkonu lecz znajdował się on w nieodpowiednim stanie technicznym (co wykazała sporządzona ekspertyza techniczna), to prawidłowo również zastosowano przepis art. 40 ustawy prawo budowlane z 1974 r. i nakazano doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Wskazany bowiem przepis art. 40 znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy. Tak więc mimo, że istniały podstawy do wznowienia postępowania albowiem skarżący nie brali udziału w postępowaniu, w którym nakazano wykonanie prac remontowo-konserwatoryjnych balkonu, to uchylenie wskazanych decyzji nie mogło nastąpić, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.), to znaczy decyzja nakazująca dokonanie zmian i przeróbek obiektu poprzez wykonanie prac remontowo -konserwacyjnych obiektu wybudowanego bez pozwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący T. i K. S. opierając ją na dwóch podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a. Zarzucili naruszenie prawa materialnego art. 48 ustawy prawo budowlane na skutek zastosowania treści art. 103 ust. 2 ustawy, art. 146 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie było możliwe wydanie decyzji uchylającej, błędne zastosowanie treści art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., oraz błędną interpretację naruszeń, o których mowa w art. 37 cyt. ustawy wobec przyjęcia, że w sprawie nie zachodzi zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego, art. 151 p.p.s.a. z uwagi na brak spełnienia przesłanek przepisu oraz naruszenie prawa procesowego, w szczególności przez błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie treści art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Stawiając powyższy zarzut na podstawie art. 176 p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organy nadzoru budowlanego nie podjęły żadnej próby sanowania pozbawienia ich prawa czynnego uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym ich praw właścicielskich. Trudno zatem przyjąć, aby postępowanie zainicjowane przez Skarżących zostało przeprowadzone prawidłowo. W ocenie skarżących organ przeprowadzając postępowanie nie poczynił żadnych starań co do ustalenia charakteru samowoli, jak też okresu w którym następowała. Należy zauważyć, iż akty samowoli mimo, że dotyczyły tego samego balkonu były dokonywane także po roku 1994. Niewątpliwie samo wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. w oparciu o treść art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. w związku z treścią art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy stanowi naruszenie prawa. Nie jest bowiem prawdą, że doprowadzenie balkonu do stanu zgodnego z przepisami mogło nastąpić po przeprowadzeniu prac remontowo-konserwacyjnych. Nie bez znaczenia jest fakt, iż sprawca samowoli nigdy nie wykonała zaleceń nadzoru budowlanego. Zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w przedmiotowym przypadku stanowi szeroko opisywany przez doktrynę stan bezradności wobec samowoli pod rządami ustawy z epoki "wspierania wszelkimi metodami budownictwa" choćby powstającego z zagrożeniem zdrowia i życia użytkowników lokali. Przeciekanie balkonu, a w dalszej perspektywie oberwanie wadliwego balkonu na skutek erodowania budulca niechybnie prowadzić może do zaistnienia przesłanki opisanej treścią art. 37 ustawy, do której odwołuje się Sąd. Skarżący jednak wobec charakteru prac dokonywanych przez "samowolnego" inwestora stoją na stanowisku, iż autonomiczne praktyki samowoli budowlanej następowały już pod rządami obowiązującej ustawy budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające nieważność postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kwestionują wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie opierając skargę na określonej w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawach, tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy autorzy skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że przyjęty przez Sąd w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego. Jako chybiony należy ocenić zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej, odnosi się do postępowania Sądu pierwszej instancji oraz naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania, a nie do dokonanej przez Sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów procedury obowiązujących ten organ (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2004 r., OSK 337/04, niepubl.). Podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a. jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a nie normy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do organów administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył zatem art. 146 § 2 K.p.a., skoro przepisów tych nie stosował i nie mógł stosować. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. to należy uznać, że jest on chybiony. Sąd I instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo i z tego względu skargę oddalił. Przepis art. 151 zastosowano zatem prawidłowo. W niniejszej sprawie, stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie został przez skarżących skutecznie podważony. W konsekwencji, zarzut naruszenia prawa materialnego, oparty na odmiennych ustaleniach co do daty dokonanej samowolnej dobudowy balkonu uznać należy za bezskuteczny. Nie można bowiem w sposób skuteczny postawić zarzutu niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego, gdy z uzasadnienia podstawy kasacyjnej, opartej na tym zarzucie, wynika, że wadliwie ustalone zostały okoliczności stanu faktycznego, których jednak wnoszący skargę skutecznie nie zakwestionował (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt I FSK 130/05). Mając zatem na względzie przywołane wyżej poglądy zauważyć trzeba, że skarżący nie podważyli skutecznie ustaleń stanu faktycznego sprawy, to tym samym analizowaną tu postać naruszenia prawa materialnego uznać należy za nieuzasadnioną. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanem faktycznym sprawy. W tej sytuacji nie można podważać właściwego zastosowania, w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a w szczególności subsumcji art. 37 i art. 40 tej ustawy do ustalonego stanu faktycznego. Niewątpliwe i niepodważone ustalenia wskazały bowiem, że samowoli budowlanej dopuszczono się przed 1995 r., a zatem w myśl art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. samowola ta winna być oceniana według przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. W tej sytuacji nie sposób organom administracji publicznej orzekającym w niniejszej sprawie przypisać zarzutu zastosowania niewłaściwych przepisów. Tym samym uznać należy, że kwestionowana przed Sądem pierwszej instancji decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. nakazująca wykonanie zmian i przeróbek w celu doprowadzenia balkonu do stanu zgodnego z prawem, jest prawidłowa. Stąd też kierując się przedstawionymi wyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.