I OSK 1425/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 554/06 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 554/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie służby celnej - zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Katowicach, działając na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 137, poz. 1302), zwanej dalej ustawą konsolidacyjną, art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zwolnił B. S. ze służby stałej w Izbie Celnej w Katowicach w terminie trzymiesięcznym od dnia doręczenia decyzji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (na wniosek B. S.) Dyrektor Izby Celnej w Katowicach decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2003 r. w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł o jej uzupełnieniu o art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy. Wskutek rozpoznania skargi B. S. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Gl 174/04, stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. ze względu na rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Katowicach, będąc związany powyższym wyrokiem, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2003 r. Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, a organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak i nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Sąd powołał się na treść art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 137, poz. 1302), zwanej dalej ustawą konsolidacyjną, stanowiącego, iż odmowa przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, stanowi podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Sąd wskazał na obligatoryjny charakter zwolnienia ze służby w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej i działanie organu w ramach związania administracyjnego oraz podkreślił, iż fakt wyrażenia odmowy wykonania decyzji w sprawie przeniesienia wymusza na właściwych organach celnych rozstrzygnięcie o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Zdaniem Sądu nie bez znaczenia pozostaje również kwestia przygotowań wejścia Polski do Unii Europejskiej, co wymagało dokonania szeregu istotnych zmian prawnych, traktowanych analogicznie jak przemiany ustrojowe, na co Sąd powołał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 grudnia 1993 r. (sygn. akt K 7/93, OTK z 1993 r., cz. II, s. 140). W ocenie Sądu intencją ustawodawcy w chwili tworzenia ustawy konsolidacyjnej było wprowadzenie regulacji prawnej ułatwiającej alokację funkcjonariuszy celnych związanych z potrzebami Polski po jej wejściu do Unii Europejskiej, która to regulacja była niezbędna dla ochrony interesu publicznego i z tego powodu mogła pozwolić funkcjonariuszom zlikwidowanych urzędów celnych na zatrudnienie w funkcjonującej nadal innej jednostce, przy czym ograniczony został czas obowiązywania tej regulacji do trzech miesięcy. Sąd zestawiając regulacje z art. 18 i 19 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) oraz z art. 32 ustawy konsolidacyjnej stwierdził, iż ten ostatni przepis nie zawiera odesłania pozwalającego na odpowiednie stosowanie ustawy o Służbie Celnej w zakresie zabezpieczeń o charakterze socjalnym związanych z przeniesieniem funkcjonariusza. Propozycja przeniesienia skierowana do skarżącej zawierała wszystkie niezbędne elementy przewidziane w art. 32 ust. 3 ustawy konsolidacyjnej: określała nowe warunki zatrudnienia, w szczególności miejsce pracy lub służby, datę przeniesienia, stanowisko pracy lub stanowisko służbowe, wynagrodzenie lub uposażenie oraz konsekwencji odmowy przyjęcia propozycji. W ocenie Sądu organy nie naruszyły również art. 6, 8, 9, 11 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej co do skutków braku poinformowania jej o zmianie pracodawcy. Zmiana właściwości organu administracji miała charakter generalny i nastąpiła w drodze aktu normatywnego, a w tym wypadku nie zachodziła konieczność informowania o tym wszystkich pracowników w odrębnym trybie, co jednakże powinno być dobrym obyczajem. Sąd nie stwierdził, by rozstrzygnięcia nie były podejmowane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a organ nie poinformował skarżącej o konsekwencjach odmowy przyjęcia złożonej propozycji. Uznając skargę za nieuzasadnioną, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła B. S., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok lub uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. "o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych" (Dz.U. Nr 137, poz. 1302). Zdaniem skarżącej art. 32 powołanej ustawy dawał podstawę jedynie do przenoszenia pracowników i funkcjonariuszy celnych zatrudnionych w urzędach kontroli skarbowej, izbach skarbowych, urzędach skarbowych, izbach celnych i urzędach celnych pomiędzy tymi służbami, a nie w ich ramach. Ponadto przepis ten obowiązywał tylko 3 miesiące i miał umożliwić przede wszystkim przeniesienie pracowników szczególnego nadzoru podatkowego do administracji celnej, a także przeniesień pracowników w związku z tworzeniem tzw. dużych urzędów skarbowych. Przejście funkcjonariusza celnego do urzędu skarbowego nie było możliwe na podstawie żadnego innego przepisu. Uznanie, iż art. 32 powołanej ustawy stanowił podstawę do przenoszenia funkcjonariuszy celnych w obrębie służby celnej, przyjmuje się, że ustawodawca jest nieracjonalny i stworzył na 3 miesiące dwie alternatywne podstawy prawne, a w konsekwencji kierownictwo Służby Celnej mogło wybrać, którą podstawę zastosuje. Zdaniem skarżącej przenoszenie celników na zewnętrzne granice unijne było możliwe na podstawie przepisów ustawy o Służbie Celnej. Alokacja kadr trwa do dzisiaj, jest procesem długotrwałym i przebiega bez wyżej wskazanego przepisu, na podstawie ustawy o Służbie Celnej. W ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zadał sobie trudu, aby wyjaśnić, czy kierownictwo Służby Celnej miało prawo zastosować do alokacji swoich funkcjonariuszy przepisy ustawy "o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych" i pominął zarzut skarżącej, iż wskutek zastosowania przepisu art. 32 tej ustawy została pozbawiona uprawnień wynikających z ustawy "o służbie celnej" i w konsekwencji jej sytuacja uległa znacznemu pogorszeniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Katowicach, uznając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za prawidłowy, wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zatem, sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził z urzędu nieważności postępowania, wobec tego ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, to zaś powoduje, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnieść należy się do sposobu sformułowania podstawy kasacyjnej przez pełnomocnika skarżącego. W petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 32 ust. 1 - 6 ustawy konsolidacyjnej. Tymczasem materialnoprawną podstawą decyzji zwalniającej skarżącą ze służby jak i wyroku oddalającego skargę był art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej. Tylko on bowiem wskazywał przesłanki zwolnienia funkcjonariusza celnego. Z tych powodów wzorcem kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mogą być pozostałe jednostki redakcyjne ustawy konsolidacyjnej. Zresztą skarga kasacyjna w zakresie pozostałych jednostek redakcyjnych nie zawiera żadnego uzasadnienia. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji pracownicy i funkcjonariusze celni zatrudnieni w urzędach kontroli skarbowej, izbach skarbowych, urzędach skarbowych, izbach celnych i urzędach celnych mogli, w terminie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy, otrzymać od kierownika jednostki dotychczas zatrudniającej, uzgodnioną z kierownikiem jednostki, w której mają być zatrudnieni, pisemną propozycję przeniesienia pomiędzy tymi jednostkami. Przepis ten przewidywał szczególny tryb przeniesień służbowych odnoszący się do określonych w tym przepisie kategorii pracowników i funkcjonariuszy administracji celnej i skarbowej. Wyłącznym warunkiem wystąpienia przez kierownika jednostki do pracownika lub funkcjonariusza z pisemną propozycją przeniesienia było uprzednie uzgodnienie takiego przeniesienia z kierownikiem jednostki, do której przeniesienie miało nastąpić (art. 32 ust. 2 powołanej ustawy). W ust. 3 wyżej wymienionego artykułu wskazano, iż propozycja przeniesienia, o której mowa w ust. 1, powinna była określać nowe warunki zatrudnienia, w szczególności miejsce pracy lub służby, datę przeniesienia, stanowisko pracy lub stanowisko służbowe, wynagrodzenie lub uposażenie oraz konsekwencje odmowy przyjęcia propozycji. Termin pozostawiony pracownikowi lub funkcjonariuszowi na podjęcie decyzji o pozostaniu w pracy lub w służbie na nowym stanowisku, w tym również w innej miejscowości, ustalono na 10 dni od otrzymania propozycji (art. 32 ust. 4 powołanej ustawy). Zaś stosownie do ust. 6 pkt 2 art. 32 tej ustawy odmowa przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 1, stanowiła podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, iż art. 32 powołanej ustawy dawał podstawę jedynie do przenoszenia pracowników i funkcjonariuszy celnych zatrudnionych w urzędach kontroli skarbowej, izbach skarbowych, urzędach skarbowych, izbach celnych i urzędach celnych pomiędzy tymi służbami, a nie w ich ramach i nie mógł być zastosowany do sytuacji skarżącej, stwierdzić należy, iż pogląd ten nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w przepisach prawa. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej posługiwał się terminem "jednostka" na oznaczenie takich urzędów administracji publicznej jak: urząd kontroli skarbowej, izba skarbowa, urząd skarbowy, izba celna oraz urząd celny. Wskazując na "jednostki dotychczas zatrudniające", "jednostki, w których ma nastąpić zatrudnienie" oraz na "przeniesienie pomiędzy jednostkami" nie wprowadza żadnych ograniczeń. Wobec tego przeniesienie służbowe pracowników i funkcjonariuszy, stanowiące przedmiot propozycji określonej w art. 32 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej mogło dotyczyć: przeniesienia pomiędzy różnymi rodzajami urzędów (np. z urzędu celnego do izby skarbowej); tzw. przeniesienia w pionie, w obrębie takich samych rodzajowo urzędów (np. z urzędu celnego do izby celnej); tzw. przeniesienia poziomego (np. pomiędzy izbami celnymi). Z tych też względów podstawą zwolnienia dokonanego na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej mogła być odmowa przyjęcia propozycji przeniesienia służbowego z jednej izby celnej do innej izby celnej. Wbrew stanowisku skarżącej stwierdzić należy, iż art. 32 powołanej ustawy stanowiąc podstawę do przenoszenia pracowników i funkcjonariuszy organów administracji w obrębie tych samych urzędów oraz pomiędzy urzędami, co bynajmniej nie świadczy o nieracjonalności ustawodawcy. Powołany przepis wszedł w życie z dniem ogłoszenia ustawy, z dniem 6 sierpnia 2003 r. i niewątpliwie ze względu na bliską perspektywę przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej ustawodawca zdecydował o konieczności jego szybkiego wprowadzenia w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednostek Służby Celnej. Skutkiem akcesji Polski do struktur unijnych było zmniejszenie obsady etatowej w organach celnych na granicy zachodniej i południowej i zwiększenie tej obsady na granicy północno-wschodniej i wschodniej. Przyjęte rozwiązanie prawne miało usprawnić proces przenoszenia przeniesienie służbowe pracowników i funkcjonariuszy administracji celnej i skarbowej, w tym funkcjonariuszy celnych, sprzyjając w ten sposób celowi nadrzędnemu, jakim było przygotowanie polskich służb celnych do realizacji zadań na wschodniej granicy kraju, mającej stanowić zarazem część wschodniej granicy Unii Europejskiej. Innymi słowy, to interes publiczny przesądził o potrzebie wprowadzenia przepisów szczególnych, jakim jest także przepis art. 32 ustawy konsolidacyjnej. Świadczy o tym trzymiesięczny zaledwie okres obowiązywania przepisów tej ustawy konsolidacyjnej w zakresie dotyczącym przeniesień służbowych. Przepisy art. 32 ustawy konsolidacyjnej w sposób kompleksowy i zupełny, w okresie od 6 sierpnia 2003 r. do 6 listopada 2003 r., regulowały postępowanie w sprawach przeniesień służbowych, wyłączając stosowanie trybu przewidzianego ustawą z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j. Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.). W art. 32 ustawy konsolidacyjnej w zupełnie odrębny sposób ukształtowano warunki realizacji przeniesienia służbowego funkcjonariusza celnego. Przeniesienie służbowe w specjalnym trybie, określonym w art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy, uwarunkowane zostało tylko przesłankami natury formalnej: pisemną formą propozycji przeniesienia oraz uzyskaniem uzgodnienia od organu przyjmującego funkcjonariusza. Powyższe prowadzi do wniosku, że sfera motywów kierowania przez przełożonych służbowych propozycji przeniesienia do poszczególnych funkcjonariuszy została wyłączona spod kontroli instancyjnej i sądowej. Działając w powyższym trybie, przełożony służbowy funkcjonariusza celnego nie badał wymaganych przez art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej przesłanek materialnych przeniesienia, polegających na wykazaniu "ważnych względów służbowych". Ponadto, jak to już zostało wspomniane, inny był także zakres przedmiotowy obydwu regulacji o przeniesieniach służbowych. Regulacje ustawy o Służbie Celnej normują wyłącznie przeniesienia w ramach tej umundurowanej formacji państwowej, której ta pragmatyka dotyczy, tj. wewnątrz urzędów niezespolonej administracji celnej, zaś zasięg stosowania przeniesienia uregulowanego w art. 32 ustawy konsolidacyjnej był znacznie szerszy, bowiem obok organów celnych obejmował także organy kontroli skarbowej i organy podatkowe. Warto także zauważyć, iż odmiennie ukształtowano również właściwość organu przenoszącego funkcjonariusza, gdyż wyłączono kompetencję ministra właściwego do spraw finansów publicznych (art. 18 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej) wskazując jako organ właściwy kierownika jednostki przyjmującej przenoszonego funkcjonariusza (art. 32 ust. 2 ustawy konsolidacyjnej). Obowiązujące wtedy przepisy ustawy o Służbie Celnej i powołany przepis ustawy konsolidacyjnej pozostawały względem siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Przepis szczególny ma pierwszeństwo stosowania przed przepisem ogólnym; w tym wypadku art. 32 ustawy konsolidacyjnej wyłączał stosowanie art. 18 ustawy o Służbie Celnej. Wobec tego nie ma racji skarżąca twierdząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wykazał, iż została zastosowana właściwa podstawa prawna zaskarżonej decyzji o zwolnieniu ze służby. Sąd I instancji trafnie podkreślił, iż przepis art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania ustawy o Służbie Celnej. Art. 18 tej ostatniej ustawy po prostu nie znajdował w sprawie zastosowania, stąd też ocena organu administracyjnego i Sądu I instancji, czy zostały spełnione warunki do przeniesienia służbowego skarżącej w trybie art. 32 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej nie mogła obejmować zabezpieczenia socjalnego wskazanego w art. 18 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, jak i pozostałych zawartych w tej ustawie gwarancji związanych z trybem przeniesienia służbowego. Warto także zauważyć, iż uzyskanie w wyniku mianowania do Służby Celnej statusu funkcjonariusza celnego powoduje, że oprócz szczególnych uprawnień, nakłada się na niego także ograniczenia i obowiązki nieznane w innych stosunkach prawnych. Decydując się zatem na podjęcie służby, funkcjonariusz celny musi liczyć się ze zwiększoną dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się także z możliwością jego przeniesienia i to nawet w szczególnym trybie, jeśli zajdzie taka potrzeba. W związku z faktem, iż skarżąca nie wyraziła zgody na przeniesienie do Izby Celnej w Białej Podlaskiej jej zwolnienie ze służby odpowiadało zastosowanej przez organ normie art. 32 ust. 6 pkt 2 przedmiotowej ustawy, co słusznie zauważył Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należy za chybiony. Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.