II SA/Rz 862/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A.T. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO) z dnia [...] maja 2019 r., numer [...], w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą M.B. Organ odwoławczy ustalił, iż wnioskiem z dnia 18 marca 2019 r., Skarżąca zwróciła się do Organu pierwszej instancji – Wójta Gminy [...] - o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad siostrą M.B. Po rozpoznaniu tego wniosku Wójt Gminy [...] odmówił A.T. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą. W decyzji odmownej wskazano, że wnioskodawczyni prawidłowo sprawuje opiekę nad siostrą, która jest osobą całkowicie niesamodzielną. Jednakże rodzice M.B., nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i to oni są osobami spokrewnionych w pierwszym stopniu. Zatem, pomimo że wnioskodawczyni sprawuje faktyczną opiekę nad siostrą, to nie zachodzą przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220; zwana dalej u.ś.r.), bowiem rodzice osoby wymagającej opieki nie zostali pozbawieni praw rodzicielskich i nie posiadają także orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym organ nie może przyznać świadczenia, o czym decyduje treść art. 17 ust. 1a w/w ustawy. Wnioskodawczyni A.T. złożyła od negatywnej dla siebie decyzji odwołanie do SKO, wskazując w nim, że od miesiąca stycznia 2019 r. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną siostrą, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność ta istnieje od urodzenia. Matka z uwagi na podeszły wiek 75 lat i problemy zdrowotne, umiarkowany stopień niepełnosprawności nie może tej opieki sprawować. Również ojciec, który przebywa w zakładzie opiekuńczo-leczniczym nie może sprawować opieki nad córką. SKO po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], postanowiło utrzymać w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. Kolegium motywując rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję odmowną wskazało, że rodzice odwołującej się i niepełnosprawnej siostry żyją, jednak nie spełniają przesłanek przewidzianych w art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy, bowiem nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej. Na rodzicach ciąży obowiązek alimentacyjny względem córki, który to z uwagi na treść art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. nie przechodzi na osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności. Oznacza to, iż odwołująca się będąca krewną drugiego stopnia w linii bocznej nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą. Dlatego zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo po pełnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) na opisaną wyżej decyzję Kolegium Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 2 i art. 18 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie literalnej wykładni przepisów prawa, bez uwzględnienia wykładni systemowej oraz konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, a to z uwagi na przyjęcie przez orzekające w sprawie organy niemożności sprawowania przez Skarżącą opieki na siostrą, w sytuacji gdy to właśnie ona w rzeczywistości opiekę tą sprawuje. Ponadto działanie organów godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18) oraz wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że zarówno ojciec jak i matka nie są w stanie sprawować opieki nad dorosłą niepełnosprawną córką, ponieważ uniemożliwia im to stan ich zdrowia. Jak wyjaśniła, matka jest osobą niezdolną do pracy i wymagającą pomocy osób trzecich. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jej stan zdrowia nie rokuje poprawy, w związku z czym sprawowanie przez nią opieki nad niepełnosprawną córką jest niemożliwe. Natomiast ojciec przebywa w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, ze względu na znaczny stopień niepełnosprawności. Nie posiada jednak stosownego orzeczenia, ponieważ nikt o nie nigdy nie występował. Od czasu rozwodu z żoną ojciec na własne życzenie nie utrzymuje kontaktów z rodziną. W odczuciu Skarżącej orzekające w sprawie organy kierowały się jedynie sztywnymi przepisami prawa, nie bacząc na stan faktyczny sprawy. Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem złożonej do WSA skargi, A.T. uczyniła decyzję SKO o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skontrolowanych przez Sąd rozstrzygnięciach powołano się na regulację prawno - materialną wyrażoną art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast według art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazane powyżej przepisy u.ś.r. wiążą uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z instytucją obowiązku alimentacyjnego, wywodzącą się z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej K.ri.o). Otóż w myśl art. 128 K.ri.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek o jakim mowa obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi - art. 129 § 1 K.ri.o. Z mocy powołanych wyżej przepisów K.ri.o. strona skarżąca – A.T. - jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym względem swej siostry – M.B. W rezultacie należy ona do kategorii osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Odmawiając skarżącej przyznania świadczenia Organy oparły się wyłącznie na literalnej wykładni powołanych wyżej przepisów u.ś.r. Należy zgodzić się, iż literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 w/w ustawy, uprawniałaby przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez organy orzekające w sprawie. Jednakże należy pamiętać, że wykładania literalna nie jest jednak jedyną dostępną wykładnią tekstu normatywnego. Skarżąca zasadnie wskazuje, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, taka wykładnia nie jest wystarczająca, a stosowne przepisy należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości Konstytucji RP. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie NSA stanowisko, iż w sytuacji analogicznej do ustalonej w niniejszej sprawie, instytucje publiczne dokonujące wiążącej interpretacji u.ś.r., powinny mieć na względzie przede wszystkim cel regulacji zawartej w tych przepisach, a więc przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16, LEX). Dokonując koniecznych interpretacji ustawy, nie można także pomijać konstytucyjnej zasady obligującej instytucje państwowe, aby przede wszystkim kierować się dobrem rodziny – art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższa zasada na gruncie przepisów art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. ukierunkowuje na wydanie rozstrzygnięcia zapewniającego osobie niepełnosprawnej opieki przez osoby dla niej najbliższe w dotychczasowym miejscu zamieszkania, nie zaś w publicznych instytucjach pomocy społecznej. W art. 17 ust. 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w K.ri.o., a w świetle art. 132 tego Kodeksu, Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (tak trafnie NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, CBOSA). Należy bowiem wziąć pod uwagę, że tak jak w niniejszej sprawie, gdy matka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, żyje lecz jest w podeszłym wieku, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ze stanem zdrowia nierokującym poprawy, a ojciec znajduje się w zakładzie opiekuńczym, sprawowanie przez rodziców rzeczywistej opieki nad niepełnoprawną córką, jest po prostu niemożliwe, a przez to kłóci się w wyraźną intencją ustawodawcy, którą było zapewnienie opieki osobom niepełnoprawnym w stopniu znacznym, przez członków jej rodziny. Sąd oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy zwrócił szczególną uwagę zarówno na stan zdrowia rodziców skarżącej i jej siostry, ale także na wynikający z treści rodzinnego wywiadu środowiskowego sposób wykonywania opieki, opisany przez pracownika socjalnego. Z opisu tego wynika jasno, że A.T. sprawuje należytą opieką nad M.B., pomagając jej w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, których to nie jest w stanie zaspokoić matka Ł.B. również zamieszkująca ze skarżącą. Pracownik socjalny potwierdza słowa strony skarżącej, iż ze względu na wiek, niepełnosprawność oraz choroby, Ł.B. nie jest w stanie opiekować się należycie swą córką M.B. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie pracownika Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] z dnia 27 marca 2019 r., gdzie napisano, że W.B., a więc ojciec siostry skarżącej, przebywa w zakładzie pielęgnacyjno – opiekuńczym i wymaga pomocy innych osób w opiece całodobowej. W takim stanie faktycznym, kierowanie się jedynie literalną wykładnią przepisów u.ś.r. prowadziłoby do sytuacji, w której pomimo istnienia w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji członka rodziny, który chce i potrafi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, M.B. mogłaby zostać pozbawiona tej opieki, a w konsekwencji umieszczona w domu pomocy społecznej, co przeczyłoby celom świadczeń opiekuńczych, w tym zasadzie subsydiarności na jakiej oparty jest system pomocy społecznej. Wobec przeprowadzenia przez Organy takiej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1, 1a u.ś.r., która pomija konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP - oraz uwzględniania dobra rodziny – art. 71 ust. 1 Konstytucji RP – konieczne okazało się uchylenie wydanych w sprawie skarżącej rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Błędna wykładnia powołanych przepisów, skutkująca nieuwzględnieniem kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, świadczących o braku realnej możliwości sprawowania opieki przez rodziców osoby wymagającej opieki, skutkowała niewątpliwie błędnie określonym wynikiem sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji będą zobowiązane uwzględnić ocenę prawną ich działań wyrażoną w niniejszym wyroku. Mając na względzie powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania przed WSA nie orzekano z powodu ich braku.