II SA/Gd 202/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 23 sierpnia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta decyzją z 3 grudnia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E.S. pozwolenia na przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia strychu na część lokalu nr [..] przy ul. B. w G., dz. nr [..] obręb [..]. Odwołanie od tej decyzji pismem z 22 grudnia 2020 r. wniósł W. Z. Wojewoda decyzją z 23 sierpnia 2021 r. umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. S. pozwolenia na przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia strychu na część lokalu nr [..] przy ul. B. w G., dz. nr [..]. Organ stwierdził, że nieruchomość gruntowa obejmująca działkę nr [..] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, których ogół właścicieli tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota uchwałą z 24 lutego 2020 r. nr [..] powierzyła zarząd M.S., A. N. oraz R. Z. W. Z. jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [.] wyodrębnionego w budynku przy ul. B., jest zatem członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm., dalej jako u.w.l.). Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z u.w.l., wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień właścicieli lokali tworzących tą wspólnotę, a w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 22 ust. 1 u.w.l. nie wyklucza działania członków wspólnot na zewnątrz w obronie własnych praw, jednak członek wspólnoty musi wykazać swój indywidualny własny interes prawny, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. Zdaniem organu odwoławczego za stronę niniejszego postępowania należy uznać Wspólnotę Mieszkaniową, bowiem projektowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania części wspólnej budynku - pomieszczenia strychu - na część lokalu nr 6. Z opisu znajdującego się w projekcie budowlanym wynika, że przedmiotem zamierzenia jest adaptacja pomieszczenia strychu na pokój hobby przynależny do lokalu mieszkalnego nr 6 znajdującego się bezpośrednio pod adaptowanym strychem, na 2 piętrze budynku przy ul. B. Lokal mieszkalny nr 6 stanowi własność inwestora. W celu połączenia lokalu ze strychem usytuowanym bezpośrednio nad nim, zostanie wykonany otwór w stropie nad lokalem nr 6 dla celów komunikacji wewnętrznymi schodami. Przewidziano zamontowanie typowych schodów kręconych w lekkiej konstrukcji stalowej, a w połaci północnej dachu, od strony podwórza, zostaną wykonane okna połaciowe (rys. A-2 rzut poddasza, rys. A-3 rzut dachu, rys. A-6 elewacja pn.-zach.). W wyniku projektowanej zmiany sposobu użytkowania strychu na część lokalu mieszkalnego nr 6 ma powstać pokój hobby o powierzchni 27,97 m2 (strona 38 projektu budowlanego). Z przedstawionego opisu robót wynika więc, że inwestycja ingerować będzie w części wspólne budynku. Wojewoda powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1996/16 wskazał, że warunkiem uznania podmiotu posiadającego odrębną własność danego lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. W sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa. Uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. W ocenie Wojewody powołującego się na art. 139 k.p.a. skarżący błędnie uznaje, że skoro na etapie postępowania administracyjnego przed organem I instancji został uznany za stronę, to przymiot strony powinien zachować aż do ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Art. 139 k.p.a. nie stanowi przeszkody przed ustalaniem kręgu stron i nawet w przypadku, gdy organ odwoławczy dokonawszy ponownej oceny prawidłowości ustalenia stron przez organ I instancji stwierdziłby, że krąg stron jest odmienny od przyjętego przez organ niższej instancji, to obowiązkiem organu jest każdorazowo prawidłowo ustalić krąg stron. Wskazano też, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek - przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Zasadniczo jednak zdaniem Wojewody skarżący nie wyjaśnił, jaki własny indywidualny interes prawny posiada w przedmiotowym postępowaniu, który to interes nie znalazłby wystarczającej ochrony w postaci reprezentacji sprawowanej przez Zarząd. Na koniec wyjaśniono, że organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, tj. podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania, skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może bowiem jedynie strona tego postępowania. Z kolei w przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności odwołania, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z 23 sierpnia 2021 r. zarzucił organowi naruszenie jego praw wynikających z faktu bycia członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej. W ocenie skarżącego jako współwłaściciel nieruchomości wspólnej jest stroną postępowania dotyczącego nieruchomości wspólnej. Jak wskazał, wydanie pozwolenia na budowę nie jest kwestią zwykłego zarządu w rozumieniu ustawy o własności lokali, przekracza ona zwykły zarząd, dlatego na jego dokonanie wymagana jest zgoda wszystkich członków wspólnoty. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w szczególności w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a. Poddaną kontroli Sądu decyzją z 23 sierpnia 2021 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem W. Z. od decyzji Prezydenta z 3 grudnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą E. S. pozwolenia na przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia strychu na część lokalu nr 6 przy ul. B. w G., dz. nr [..]. W trakcie postępowania przez organem odwoławczym Sąd Okręgowy w wyroku z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt [..], uwzględniając powództwo W. Z. przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej o uchylenie uchwały nr [..] z 28 maja 2020 r. w przedmiocie zmiany przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, uchylił w całości zaskarżoną uchwałę. Analiza akt sprawy dowodzi, że uchylona uchwała stanowiła tytuł prawny E. S. do dysponowania nieruchomością na cele planowanej przebudowy i zagospodarowania na cele mieszkalne części nieruchomości wspólnej – strychu o powierzchni około 27,97 m2. W niniejszej sprawie ocenie podlegała prawidłowość wydanej przez organ odwoławczy decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, wydanej na postawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 k.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a rolą sądu jest jedynie ocena, czy stanowisko organu drugiej instancji o uznaniu, że odwołującemu nie przysługuje przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie było uznanie, że podmiot wnoszący odwołanie – właściciel lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku przy ul. B. w G., w którym ma zostać zrealizowane zamierzenie inwestycyjne poprzez zmianę sposobu użytkowania i przebudowę części wspólnej, nie posiada indywidualnego interesu prawnego w sprawie, a legitymację do wniesienia odwołania miała wyłącznie Wspólnota reprezentująca wszystkich mieszkańców ww. budynku. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący, co oznacza, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy skarżącemu – właścicielowi jednego z lokali mieszkalnych, przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania inwestycji realizowanej na częściach wspólnych nieruchomości budynkowej. Rozstrzygając tę kwestię w pierwszej kolejności wskazać należy, że krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę określa art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako P.b.), który stanowi, iż takimi stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ten zaś obszar to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu (art. 3 pkt 20 P.b.). W sytuacji, gdy w tak ustalonym obszarze oddziaływania znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, status strony przysługuje co do zasady wspólnocie mieszkaniowej, reprezentującej interesy wszystkich mieszkańców. Nie oznacza to jednak, że właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych nie mogą uzyskać przymiotu strony w takim postępowaniu, przy czym warunkiem uzyskania takiego statusu jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Konieczne jest zatem wykazanie posiadania zindywidualizowanego interesu prawnego (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2012 r.; sygn. akt II OSK 2208/10; z 24 września 2014 r.; sygn. akt II OSK 647/13; z 6 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1996/16, wszystkie powołanie orzeczenia dostępne w CBOSA). Na wstępie podkreślić należy, że działania wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd - co do zasady - dotyczą nieruchomości wspólnej, o której mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm., w dalszym ciągu jako u.w.l.), co wynika wprost z rozdziału 4 tej ustawy, a w szczególności z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i 3. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01 (publ. ONSA 2002 r., z. 2, poz. 68), w celu uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej powstałaby konieczność występowania wielu stron (właścicieli poszczególnych lokali), odchodzi się od konieczności występowania każdego członka wspólnoty na rzecz działania organów wspólnoty w imieniu członków. Pogląd ten zachował aktualność w orzecznictwie np. w wyroku z 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 856/06 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje jej zarząd. Zasada ta doznaje ograniczenia, jeżeli właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość wykaże swój własny interes prawny, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, jak i na podstawie materialnoprawnych regulacji prawa administracyjnego w sprawie, w której występuje także wspólnota mieszkaniowa. Skoro, bowiem działania wspólnoty dotyczą nieruchomości wspólnej, to każdy właściciel lokalu stanowiącego w myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy odrębną nieruchomość, może mieć również swój własny, zindywidualizowany chroniony interes prawny. Jeżeli członek wspólnoty wykaże więc swój indywidualny interes prawny, to może wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której występuje także wspólnota mieszkaniowa (zob. wyroki NSA z 13 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1996/97, z 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1648/08, z 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1912/06, z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1417/08, z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 233/08 oraz z 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 905/08). Tym samym, pomimo iż zasadą jest występowanie w sprawie wspólnot mieszkaniowych reprezentowanych przez swój organ - zarząd, to oprócz nich mogą występować także właściciele poszczególnych lokali, w przypadku wykazania, iż mają oni przymiot strony niezależny od występujących w ich imieniu wspólnot mieszkaniowych. Kluczowe znaczenie w sprawie ma to, czy organ odwoławczy przyjął prawidłowe normatywne kryteria oceny legitymacji procesowej (odwoławczej) skarżącego i czy wyjaśnił relewantne z tego punktu widzenia okoliczności faktyczne. O ile na pierwszą część sformułowanego tu pytania można udzielić odpowiedzi pozytywnej, o tyle na drugą już nie. I to właśnie brak wyjaśnienia wspomnianych okoliczności faktycznych stanowi o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia i powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając na względzie art. 28 P.b., art. 28 k.p.a. oraz przepisy u.w.l. – zwłaszcza art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 i 4 – organ odwoławczy trafnie przyjął, że stroną w niniejszym postępowaniu jest zasadniczo Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości, która reprezentuje zarazem interesy mieszkańców – członków Wspólnoty. Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.w.l. do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Art. 22 ust. 4 u.w.l. stanowi nadto, że połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość lub podział lokalu wymaga zgody właścicieli lokali wyrażonej w uchwale. W razie odmowy zainteresowany właściciel lokalu może żądać rozstrzygnięcia przez sąd. Nie ulega więc wątpliwości Sądu orzekającego, że przebudowa i zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia strychu – czyli części wspólnej budynku przy ul. B. w G., zmierzająca do połączenia go z lokalem nr 6 w tym budynku – jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody współwłaścicieli na dokonanie tej czynności, podjętej w formie uchwały. Taka uchwała została podjęta 28 maja 2020 r. (uchwała nr [..]), stanowiąc zarazem tytuł prawny inwestora upoważniający do wykonania robót budowlanych. Trafne jest w tym kontekście spostrzeżenie organu odwoławczego, że właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy określonego lokalu może przysługiwać również przymiot strony, jeżeli planowana inwestycja bezpośrednio ogranicza sposób zagospodarowania lub użytkowania tegoż lokalu; innymi słowy, w przypadku właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy określonego lokalu status strony jest uwarunkowany wykazaniem jego indywidulanego interesu prawnego, odrębnego od interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej. Mimo przyjęcia takiego prawidłowego wyjściowego punktu widzenia, organ odwoławczy nie poczynił ustaleń faktycznych pozwalających na ocenę, czy skarżący ma – niezależnie od wspólnoty mieszkaniowej – status strony, czy też nie. Skarżący w toku postępowania administracyjnego powoływał się na zainicjowane przez siebie przed sądem powszechnym postępowanie, zmierzające do zakwestionowania legalności uchwały nr [...] z 28 maja 2020 r., wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej – strychu o powierzchni 27,97 m2 z przeznaczeniem na poszerzenie lokalu wyodrębnionego nr 6 przy ul. B. Co więcej, w postępowaniu przed sądem powszechnym skarżący uzyskał wyrok uchylający uchwałę Wspólnoty udzielającą zgody inwestorce na przeprowadzenie zamierzonych prac budowlanych na części nieruchomości wspólnej, co w ocenie Sądu ma istotne znaczenie dla oceny jego indywidualnego interesu w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Niewątpliwie bowiem, składając powództwo przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej, skarżący zdefiniował swój interes w opozycji do czynności podejmowanych przez nią, a polegających na udzieleniu zgody inwestorce na przebudowę części wspólnej. Uwzględniając powództwo skarżącego Sąd Okręgowy, w ocenie Sądu orzekającego, spersonalizował interes skarżącego, nadając mu znaczenia prawnego. Nie budzi też wątpliwości, że jest to interes odmienny (przeciwny) w stosunku do interesu reprezentowanego przez Wspólnotę Mieszkaniową. Pominięcie tej okoliczności, jako uzasadniającej w okolicznościach niniejszej sprawy uznanie interesu prawnego skarżącego, jako odmiennego od interesu Wspólnoty, wyklucza w zasadzie jakąkolwiek prawną możliwość kontestowania przez skarżącego wydanego pozwolenia na budowę. Tymczasem, o czym mowa była powyżej, uchylenie uchwały nr [..] przez Sąd Okręgowy wymaga oceny z perspektywy wykazania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu przepis ten w całej rozciągłości dotyczy nie tylko budowy, ale też przebudowy obiektu budowlanego. Przebudowa obiektu budowlanego - zmiana jego parametrów użytkowych lub technicznych, nie może negatywnie wpływać na uzasadnione interesy osób będących w zasięgu oddziaływania tego obiektu. W ocenie Sądu prace wykonane w części wspólnej budynku, a nawet niejednokrotnie w jednym z lokali zlokalizowanych w danym obiekcie, a kwalifikowane jako przebudowa mogą także niekorzystnie wpływać na interesy właścicieli innych lokali, poprzez utrudnianie korzystania im z nich (lokali) w sposób jaki mieli zapewniony dotychczas, a w sensie prawnym – przez zmniejszenie ich udziałów w nieruchomości wspólnej. Ta kwestia nie została objęta pogłębioną analizą organu odwoławczego. W ocenie Sądu zatem organ odwoławczy niewłaściwie ocenił status skarżącego w postępowaniu administracyjnym, abstrahując od wydanego przez Sąd Okręgowy ww. wyroku i uznając, bez analizy tego wyroku, że skarżący nie wykazał istnienia swojego własnego, indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu Wspólnoty, a także jego naruszenia. Ponownie orzekając organ odwoławczy winien wyjaśnić zatem status podmiotowy skarżącego, uwzględniając przede wszystkim wydany w sprawie wyrok przez Sąd Okręgowy w dniu 30 czerwca 2021 r., w szczególności rozważając, czy planowane przez inwestora prace nie naruszają uzasadnionych interesów skarżącego oraz biorąc pod uwagę wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu orzekającego. Brak tych rozważań natomiast oznacza wadliwość zaskarżonej decyzji, naruszającej art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 P.b. i art. 22 ust. 2 i 4 u.w.l. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono w punkcie 2 wyroku na zasadzie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy, orzekając o zwrocie na rzecz skarżącego od Wojewody uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz kosztów wynagrodzenia adwokackiego w łącznej wysokości 980 zł.