II SA/Kr 1193/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu P. B. od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy bazy magazynowo- składowej oddala sprzeciw UZASADNIENIE Decyzją z 22 stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w całości postępowanie w sprawie budowy "bazy magazynowo - składowej" na działkach nr [...], [...], [...] w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie zostało wszczęte w związku z wystąpieniami Z. T. w sprawie doprowadzenia istniejącego stanu do zgodności z prawem miejscowym tj. z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla [...] w B. poprzez likwidację działalności i infrastruktury bazy na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] przy ul [...] w B.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PINB) w dniu 8 maja 2015 r. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję znak: [...], którą odmówiono nakazania inwestorowi P. B. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem utwardzenia powierzchni działek budowlanych dz. nr [...], [...], [...] w B. przy ul. [...]. Decyzją nr [...] z 21 stycznia 2016 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB) w oparciu o art. 138 § 2 kpa uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarga na powyższą decyzję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie po rozpoznaniu sprawy wyrokiem z 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 424/16 została oddalona. Sąd przychylił się do stanowiska MWINB, że przedmiotem postępowania powinna być ocena legalności całego placu składowego. W dniu 5 września 2016 r. PINB przeprowadził oględziny, w trakcie których dokonano pomiaru szerokości przy wjeździe utwardzenia asfaltowego, szerokość utwardzenia wynosiła około 9,0 m, szerokość utwardzenia asfaltem przy budynku 6,80-7,0 m. Pozostały teren do budynku głównego został wysypany tłuczniem kamiennym drobnoziarnistym 0-40 mm. Organ stwierdził, że na placu znajduje się budynek gospodarczy typu garaż blaszak oraz budynek gospodarczy drewniany pokryty blachodachówką, w części za budynkiem głównym plac wysypany jest tłuczniem kamiennym. Wiata została rozebrana, plac za budynkiem głównym utwardzony jest tłuczniem do linii skarpy. Skarpa jaru obrośnięta jest trawą, krzewami, chwastami w związku z powyższym jest trudno ustalić jaka jest powierzchnia skarpy czy żwirowo-ziemna czy ziemna. Do protokołu dołączono szkic oraz dokumentację fotograficzną. Postanowieniem nr [...] z 31 stycznia 2017 r., znak: [...] PINB w oparciu o art. 48 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie bazy magazynowo - składowej na działkach nr [...], [...], [...] w B. przy ul. [...] oraz nałożył na właściciela obiektu obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji w terminie do 31 maja 2017 r. W związku z pismami P. B. z 31 maja 2017 r. i 5 września 2017 r., w których oświadczył, że zostały usunięte wszystkie elementy stanowiące bazę magazynowo – składową, PINB w dniu 6 lipca 2017 r. oraz 20 września 2017 r. przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, że rozebrane zostało dodatkowo wykonane utwardzenie nawierzchnią asfaltową, które nie było ujęte w projekcie zagospodarowania zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego zatwierdzonego decyzją z 24 lipca 1998 r. znak: [...], bowiem usunięto frezowinę oraz kostkę granitową, nie są składowane materiały budowlane, narzędzia oraz stwierdzono, że nie jest wykonywana żadna działalność gospodarcza. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny organ I instancji doszedł do przekonania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. PINB wskazał również, że na działce nr [...] w miejscowości B. znajduje się budynek, dla którego pozyskano decyzję pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego na działce nr [...] budynku garażowo-gospodarczego na zakład konfekcjonowania artykułów spożywczych. Organ I instancji dołączył do akt sprawy od Starosty w B. akta administracyjne dotyczące wzmiankowanej powyżej zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo -gospodarczego. Wskazano również, że pozostałe na działce dwa budynki gospodarcze o powierzchni do 25 m2 (o wymiarach 5,20 x 3,0 m oraz 4,40 x 3,60 m), zostały zrealizowane w oparciu o skuteczne zgłoszenia robót budowlanych do Starosty [...] oraz jak wynika z ustaleń PINB nie naruszają zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu osiedla [...] w B.. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Z. T., domagając się zmiany decyzji poprzez nakazanie likwidacji bazy magazynowo-składowej i przywrócenie działki do stan przed rozpoczęciem robót ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 5 sierpnia 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że analiza treści protokołu oględzin z 20 września 2017 r. oraz dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej wykazała, że inwestor rozebrał cześć utwardzenia asfaltowego natomiast pozostała część (znaczna) przedmiotowych działek nadal pozostaje utwardzona tłuczniem. W oparciu o przedłożony materiał dowodowy trudno jest jednak stwierdzić jaka dokładnie powierzchnia utwardzenia została rozebrana, a jaka pozostała bowiem PINB nie dokonał w trakcie oględzin żadnych pomiarów, jak również nie przedstawił dokonanych stwierdzeń graficznie na mapie zasadniczej bądź na kserokopii zatwierdzonego planu zagospodarowania działki. Wobec tego nie jest możliwe stwierdzenie czy pozostawiana powierzchnia utwardzenia asfaltowego pokrywa się z założeniami wskazanymi w planie sytuacyjnym stanowiącym zawartość projektu budowlanego dot. zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład konfekcjonowania artykułów spożywczych zatwierdzonego decyzją z 24 lipca 1998 r. znak: [...] wydaną przez kierownika Urzędu Rejonowego w B.. Ponadto analiza zalegającego w aktach projektu budowlanego wykazała, że w opisie technicznym w punkcie 5 wskazano, że wokół budynku wykonano podjazdy o nawierzchni asfaltowej, natomiast z planu sytuacyjnego wynika, że pozostała część działki miała pozostać nieutwardzona, co również potwierdzają zdjęcia satelitarne z 2009 r. - teren nieutwardzony porośnięty trawą. W ocenie organu odwoławczego, PINB wydając zaskarżone rozstrzygnięcie skupił się tylko na utwardzeniu asfaltowym pomijając zupełnie kwestię pozostałego na działce utwardzenia tłuczniem. Nie dokonał pomiarów aktualnego utwardzenia z uwzględnieniem z jakiego materiału zostało wykonane, nie dokonał oceny czy obecne utwardzenie terenu nie narusza zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego jak również nie dokonał ponownej kwalifikacji i oceny prawnej wykonanych robót budowlanych. PINB mając na uwadze, że zmianie uległ stan faktyczny sprawy winien przeprowadzić ponowną kwalifikację zrealizowanych robót budowlanych tj. ustalić czy wykonane roboty budowlane stanowią urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym czy budowlę, a następnie skonfrontować swoje ustalenia z przepisami ustawy Prawo budowlane. MWINB wyraził wątpliwość czy obecne utwardzenie można zakwalifikować jako urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym. Ponadto organ odwoławczy zarzucił, że PINB nie uwzględnił w swojej ocenie faktu, że baza magazynowo -składowa powstała w wyniku nadsypania przedmiotowych działek gruzem, tłuczniem i ziemią. W aktach sprawy zalega opinia z 30 kwietnia 2015 r. sporządzona przez uprawnionego geodetę J. M.. Wynika z niej, że autor dokonał analizy pomiarów naniesionych na mapę w dniu 28 kwietnia 2015 r. z wcześniejszymi opracowaniami geodezyjnymi i stwierdził, że na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] zostały przeprowadzone prace ziemne. W wyniku tych prac skarpa zlokalizowana na działce o nr ewid. [...] została przesunięta o 5 do 8 metrów w kierunku północnym, zaś w południowej i wschodniej części działki o nr ewid. [...] powstały nowe skarpy, a teren działek o nr ewid. [...], [...] został wyrównany średnio do poziomu 251,80 m, rzędne na działkach o nr [...] i [...] pozostały bez zmian. PINB nie odniósł się do tej kwestii w swoim rozstrzygnięciu, a ma to istotne znaczenie z uwagi na fakt, że inwestor przystosowując teren pod plac magazynowo - składowy dopuścił się zmiany zagospodarowania przedmiotowych działek. PINB nie sprawdził i nie udokumentował czy teren został zniwelowany do stanu sprzed wykonania robót budowlanych związanych z powstaniem przedmiotowej bazy magazynowo - składowej. PINB skupił się tylko na obecnej funkcji budynków zlokalizowanych na przedmiotowych działkach oraz wybiórczo na utwardzeniu terenu działki - uwzględnił tylko utwardzenie powierzchnią asfaltową, zatem decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy i jest nieprawidłowa bowiem nie zostało udowodnione, że teren przedmiotowych działek został doprowadzony do stanu zgodnego z decyzją znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany dot. zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład konfekcjonowania artykułów spożywczych. Organ odwoławczy nakazał ustalenie stanu faktycznego celem wskazania przepisy ustawy Prawo budowlane w zakresie legalizacji przedmiotowych robót budowlanych znajdą zastosowanie. W sprzeciwie złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. B. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 kpa, art. 8 kpa , art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez niezebranie kompletnego materiału dowodowego, niewyczerpujące i dowolne rozpatrzenie zebranego już w sprawie materiału dowodowego pozostającego w opozycji do zgromadzonych dowodów, polegające na: 1. uznaniu, że kwestionowany obszar został utwardzony przez skarżącego tylko na tej podstawie, że zdjęcia satelitarne z 2009 r. obrazują sporny teren jako częściowo zielony, chociaż: z żadnego elementu planu sytuacyjnego z 1998 r. nie wynika, że teren miał pozostać nieutwardzony (wg opisu stanu zewnętrznego to zjazdy miały mieć nawierzchnię utwardzoną, a nie z asfaltu jak wskazuje organ II instancji; projekt milczy o pozostałej nawierzchni); zdjęcia satelitarne w żaden sposób nie wskazują, jaką roślinnością porośnięty jest sporny teren, a także jaka nawierzchnia znajduje się pod roślinnością (trawa i chwasty mogą obrosnąć zarówno teren nieutwardzony jak i teren utwardzony np. tłuczniem); sporny teren jest i był terenem biologicznie czynnym, na co wskazują zdjęcia załączone do niniejszej skargi - teren zarósł roślinnością, chociaż nie wykonywano na nim prac polegających na rozebraniu nawierzchni; 2. zarzuceniu organowi l instancji, że ten nie ustalił i nie udokumentował, czy teren został zniwelowany do stanu sprzed wykonania robót budowlanych związanych z powstaniem bazy magazynowo-składowej, chociaż okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; mianowicie przed wydaniem decyzji przez Organ l instancji została wydana decyzja Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w sprawie o numerze [...], na podstawie której to decyzji wykonano prace polegające na makroniwelacji terenu (zostały wykonane nasypy obejmujące teren, na którym rzekomo miały być wykonane skarpy); brak jest więc możliwości ustalenia, czy teren został przywrócony do stanu wskazanego na planie sytuacyjnym z 1998 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiony sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że zgodnie z wadliwym pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na opisaną wyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w terminie 30 dni od doręczenia decyzji. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). W świetle przedstawionej regulacji należy stwierdzić, że w związku z wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji kasatoryjnej, właściwym środkiem zaskarżenia był sprzeciw, który winien być wniesiony w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącego reprezentującego go w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie wskazać wypada, że w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli w zaskarżonej decyzji organ błędnie pouczył o możliwości wniesienia skargi i 30-dniowym terminie do jej wniesienia, to powyższa okoliczność powinna być wzięta pod uwagę przez Sąd, bowiem zgodnie z art. 112 kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Zatem w przypadku wniesienia spóźnionego sprzeciwu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, Sąd obowiązany jest je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z 9 października 2019 r., sygn. II OZ 871/19, z 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17, z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OZ 263/19). Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu: "§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. § 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie." Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 kpa. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując, że "wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa)." Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na szereg uchybień organu I instancji, które w jego ocenie, uzasadniały zastosowanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 kpa. Zastrzeżenia podniesione przez organ drugiej instancji dotyczyły niedokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w fakcie czego pozostały niewyjaśnione kwestie istotne dla rozstrzygnięcia. Organ II instancji zwrócił uwagę, że na podstawie materiału zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego nie można stwierdzić jaka dokładnie powierzchnia utwardzenia została rozebrana, a jaka pozostała. Organ I instancji nie dokonał w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniach: 1 czerwca 2017 r. i 20 września 2017 r., których ustalenia stanowiły podstawę do stwierdzenia, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, żadnych pomiarów, jak również nie odwzorował swoich ustaleń graficznie na mapie zasadniczej bądź na kserokopii zatwierdzonego planu zagospodarowania działki. Taki stan rzeczy sprawia, że stwierdzenie przez PINB, że inwestor rozebrał wykonane poza udzielonymi pozwoleniami utwardzenie powierzchni działki nie poddaje się kontroli. Słuszne okazało się również zastrzeżenie organu II instancji, że PINB skupił się tylko na utwardzeniu asfaltowym, pomijając zupełnie kwestię pozostałego na działce utwardzenia tłuczniem, a także że nie wziął pod uwagę istotnej okoliczności, że baza magazynowo -składowa powstała w wyniku nadsypania przedmiotowych działek gruzem, tłuczniem i ziemią. W opinii z 30 kwietnia 2015 r. sporządzonej przez uprawnionego geodetę J. M. opisane zostały zmiany w poziomie rzędnych terenu do jakich doszło w wyniku przeprowadzonych prac ziemnych. PINB nie sprawdził i nie udokumentował czy teren został zniwelowany do stanu sprzed wykonania robót budowlanych związanych z powstaniem przedmiotowej bazy magazynowo - składowej. Zdaniem Sądu, zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja, oceniana przez pryzmat zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, uzasadnia stanowisko, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, nie można było usunąć w trybie art. 136 kpa. Skala stwierdzonych uchybień niewątpliwie uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej, próba ich usunięcia wprost uderzałaby w zasadę dwuinstancyjności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zasadnie zatem uchylił decyzję organu I instancji, ponieważ zawierała ona rozstrzygnięcie, które było nieprawidłowe i niedopuszczalne w świetle stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z przepisem art.15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie odnieść się merytorycznie do sprawy i rozstrzygnąć ją co istoty. Takie postępowanie organu odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy pozbawiałoby strony postępowania możliwości żądania weryfikacji decyzji przez organ II instancji, a więc de facto pozbawiałoby strony instancji odwoławczej. Sama sprawa byłaby rozpatrzona merytorycznie tylko przez jedną instancję administracyjną. Jak wskazano wyżej decyzja organu I instancji, od której wniesiono odwołanie była rozstrzygnięciem formalnym, nie rozstrzygającym sprawy co do istoty. Dlatego też organ odwoławczy uchylając z powyższych względów decyzję organu I instancji nie mógł jednocześnie orzec merytorycznie co do istoty sprawy, lecz przestrzegając zasady dwuinstancyjności postępowania mógł jedynie przekazać sprawę do ponownego (merytorycznego) rozpoznania przez organ Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. W przeciwnym wypadku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zasadnie naraziłby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności i wadliwości swojej decyzji w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa Zarzuty sprzeciwu są niezasadne. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że PINB w B. naruszył przepis art. 105 § 1 K.p.a. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Umorzenie postępowania w I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie organ II instancji słusznie uznał, że umorzenie postępowania było przedwczesne, albowiem nie zostały wyjaśnione zasadnicze kwestie istotne dla wydania rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucając organowi II instancji niewłaściwą interpretację zdjęć satelitarnych wykonanych w 2009 r., zdaje się nie zauważać, że organ odwoławczy kwestionując dotychczasowe ustalenia oparł się na analizie całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w tym przede wszystkim na protokołach oględzin, opinii z 30 kwietnia 2015, istotnych z punktu widzenia ustaleń faktycznych i prawnych decyzjach administracyjnych. Z kolei fakt wykonania robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego na działce nr [...] przy ul. [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z 10 lutego 2017 r. znak: [...] został po raz pierwszy podniesiony w sprzeciwie. Skarżący nie sygnalizował istnienia powyższej decyzji w obrocie prawnym na etapie postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, przypomnienia wymaga, że specyfika postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, będąca konsekwencją uproszczenia i przyspieszenia postępowania polega między innymi na ograniczeniu podmiotów biorących udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym do skarżącego i organu stosownie do treści art. 64b § 3 p.p.s.a., zatem postępowanie to toczy się z wyłączeniem uczestników. Na skutek takich uregulowań Z. T., której organy orzekające w sprawie przyznały status strony nie mogła wziąć udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W doktrynie wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w sprawach sprzeciwu od decyzji kasacyjnych zostało ocenione krytycznie. Zaakcentowano, że szczególnie kontrowersyjne jest to w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym biorą udział strony o sprzecznych interesach. Wniesienie bowiem sprzeciwu tylko przez jedną ze stron uczestniczących w postępowaniu administracyjnym spowoduje, że pozostałe strony (strona), które nie wniosły tego środka zaskarżenia, gdyż wydana decyzja uwzględniła ich żądanie, pozbawione zostaną możliwości uczestniczenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym, mimo że sąd ten rozstrzygnie w istocie także o sytuacji prawnej wyłączonych podmiotów (por. A. Kabat, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2018 r.; P. Pietrasz, M. Jagielska, J. Piecha [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017). Dalszą konsekwencją rozważanego unormowania będzie pozbawienie "wyłączonych podmiotów" możliwości wniesienia od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi kasacyjnej. W związku z powyższym Sąd w pełni przychyla się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1319/18 w którym stwierdzono, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W odniesieniu do powyższego, skoro inwestor i właścicielka sąsiedniej nieruchomości są stronami o sprzecznych interesach, oczywistym jest, że Sąd w postępowaniu wywołanym sprzeciwem jednej ze stron nie może dokonywać oceny merytorycznej nowych dowodów, przedłożonych dopiero na etapie postępowania sądowego. Natomiast ocena udzielonego pozwolenia na budowę muru oporowego i wykonane na jego podstawie roboty budowlane niewątpliwie zostaną wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. Wobec powyższego, skoro podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyr. na podstawie 151 a § 2 p.p.s.a.