II SA/Bd 1391/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Nr [...](znak: [...].[...].1.2020.2021) z dnia [...] lipca 2021 r. Wójt Gminy Ś. nad [...] odmówił M. R. ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Ś. nad [...] z uwagi na brak łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji odwołanie złożył wnioskodawca - M. R.. W ocenie odwołującego się odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest niezgodna z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów administracyjnych oraz narusza obowiązujące prawo. Jego zdaniem, decyzja uwzględnia jedynie część uwag i zaleceń wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie o sygn. [...] z dnia [...] maja 2021 r. Ponadto, należy domniemywać, że decyzja Wójta Gminy Ś. nad O. jest niekompletna i po raz czwarty nie spełnia wymogów prawidłowej, rzetelnie wydanej decyzji administracyjnej, co znacząco przedłuża tok postępowania, a w konsekwencji działa na niekorzyść inwestora oraz wszystkich stron postępowania. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. Nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powołując się na art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podkreślił, że organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy ma obowiązek sporządzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak i analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 wskazanej ustawy). Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że organy rozstrzygające sprawę nie działają w granicach uznania administracyjnego. W sytuacji, gdy w sprawie spełnione są warunki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, właściwy organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Z drugiej strony, nie spełnienie któregokolwiek z warunków wynikających z przywołanego przepisu oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Zasadniczo powodem wydania decyzji kasatoryjnej przez Kolegium było wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Organ I instancji nie zastosował się do wszystkich uwag, jakie zawarto we wcześniejszej decyzji Kolegium. W ocenie organu odwoławczego wystąpiły błędy, które w istocie uniemożliwiają dokonanie oceny czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne w kontekście ustawowych przesłanek niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy. Dotyczy to sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego w warunkach przedmiotowej sprawy. Jak podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w punkcie określającym zasady wyznaczenia obszaru analizy podano, że "do analizy przyjęto obszar, którego granicę powiększono ponad minimalną odległości równą 84,0 m (tj. trzykrotności frontu działki nr [...]) wyznaczoną wokół granic działki przeznaczonej pod planowaną inwestycję. Następnie podano, że "powiększono te granice obejmując nimi pas działek tworzących kolonię zabudowy jednorodzinnej po obu stronach drogi powiatowej w odległości ok. 230 m od południowej granicy działki nr 304 oraz ok. 240 m od północnej granicy działki. Z uwagi na brak zabudowań po wschodniej stronie działki, ograniczono się do minimalnej odległości wynoszącej 84,0 m. Obszarem analizy objęto również tereny po drugiej stronie drogi, aby podkreślić nie tylko jednorodność występujących na tym terenie funkcji, ale również ze względów formalnych, ponieważ trzykrotność frontu działki nr [...] w kierunku zachodnim przekracza drogę powiatową, obejmując fragment pasa terenu położonego wzdłuż tej drogi. W przypadku nieruchomości nr [...], granicą obszaru analizowanego objęto tylko ich grunty rolne zabudowane, a nie całe działki ewidencyjne. W przypadku działek rolnych niezabudowanych (nr [...] i 309/2), ze względów formalnych włączono do obszaru analizowanego niezbędne minimum wyznaczone trzykrotnością frontu nieruchomości nr [...] z uwagi na brak ich znaczenia dla określenia warunków zabudowy". Organ zarzucił, że obszar analizowany wyznaczono w sposób naruszający § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do ust. 2 § 3, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z cytowanych przepisów wynika więc, że wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że jako załącznik graficzny przyjęto mapę w skali 1:1000 w dwóch częściach, na której wyznaczono obszar analizowany. Od strony wschodniej i zachodniej obszar analizowany został wyznaczony w odległości 84 m od granic działki, natomiast w kierunku północnym i południowym został poszerzony. Organ zaznaczył, że załącznik graficzny, na którym został wyznaczony obszar analizowany jest tożsamy z załącznikiem graficznym do decyzji Wójta Gminy Ś. and [...] Nr [...] z [...] marca 2021 r., który był m.in. podstawą uchylenia przez Kolegium decyzji Organu I instancji. Wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego podważa prawidłowość ustaleń i ocen w zakresie spełnienia wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) przez projektowane inwestycje, gdyż nie ma pewności, czy ustalenia i ocena organu w tym zakresie byłaby identyczna w sytuacji prawidłowego ustalenia tych granic. Powyższe uchybienia same w sobie są wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Ś. nad [...]. Odnosząc się do kwestii kontynuacji funkcji, Kolegium wyraziło już swój pogląd w poprzednich decyzjach. W dalszym ciągu nie sposób zgodzić się z organem I instancji, że budowa budynku handlowego miałaby się kłócić z dominującą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową. Po raz kolejny należy podkreślić, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa, co wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kolegium, zasada dobrego sąsiedztwa może obejmować dopuszczalność lokalizacji obiektu o funkcji "handlowej" pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną nawet, jeżeli funkcja mieszkaniowa jest przeważająca na terenie objętym analizą. Organ dodał, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia okoliczność, iż teren na którym ma być zrealizowana inwestycja, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy został przeznaczony na inny cel. Organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji związane są wyłącznie przepisami prawa. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie jest natomiast przepisem prawnym. Nie jest również przepisem prawa projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA z 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV/SA/Wa 2480/07). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn akt II OSK 317/2007, w którym zostało wskazane, iż nie można z brzmienia przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyprowadzać wniosku, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiące akt polityki przestrzennej gminy, niebędące aktem prawa miejscowego, może stanowić materialno-prawną podstawę podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie uzgodnienia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wynika wprost z powyższych rozważań. Organ winien podjąć wszelkie starania, by okoliczności sprawy zostały wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnione, a następnie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sprzeciw od wydanego rozstrzygnięcia wniosła G. S., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa z powodu braku przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji. Zasadą jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Natomiast w przypadku tej inwestycji, sprawa jest już czterokrotnie rozpoznawana. To powoduje stan niepewności czy planowana inwestycja powstanie. Godzi to w interesy skarżącej, która sprzeciwia się budowie obiektu wielkopowierzchniowego z dużym parkingiem i zapleczem magazynowym w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości. W ocenie skarżącej, osią sporu nie jest nieprawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego lecz wynik przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie, mocą którego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję organu I instancji, jednocześnie przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a. postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.)- gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z powyższych przepisów wynika wprost, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dodać przy tym należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13.02.2013r. o sygn. akt IV SA/Po 1000/12, publ. LEX nr 1287167) Kontrola natomiast zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia, sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 Kpa. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Uzasadnione jest stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w okolicznościach faktycznych oraz prawnych przedmiotowej sprawy, orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowe. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. dalej "u.p.z.p."), w tym przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z tą zasadą, ustalenie warunków zabudowy następuje, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jednym z podstawowych elementów postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Analiza ta sporządzana jest na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 – dalej przywoływane jako "rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dokonywana w postępowaniu przed właściwym organem administracji analiza urbanistyczna obejmuje ustalenia w zakresie: linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki (§ 8 rozporządzenia). Przedmiotem opisu i oceny urbanisty (architekta) jest zatem stan zagospodarowania, stwierdzony na podstawie zarówno dokumentacji, jak również badań terenowych. Zamierzona funkcja oraz parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu determinują zakres postępowania wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji przesądzają o tym, w jakim zakresie właściwy organ administracji wyda władcze i jednostronne rozstrzygnięcie w postaci decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie, dokonaniu kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Prawidłową analizę determinuje właściwie ustalony obszar analizowany. W konsekwencji, brak właściwie wyznaczonego obszaru analizy uniemożliwia ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy, powodując konieczność powrotu sprawy do organu pierwszej instancji, by w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, sporządzono odpowiadającą wymogom rozporządzenia analizę urbanistyczną, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w aktach sprawy. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, a następnie opracowanie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, LEX nr 2589801). Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym posiada co prawda kompetencję do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.), natomiast analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na kierunek postępowania i treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Byłoby więc równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Sąd stwierdza, że obszar analizowany został poszerzony ponad trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Analizą objęto działki nie tylko w obszarze wyznaczonym minimalnym promieniem, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, ale także w obszarze obejmującym cały teren działek, które posiadały funkcję mieszkaniową, wykraczając poza obszar, który wynikałby ze stałej długości promienia dla wyznaczonego obszaru. Jak wskazał organ i co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, do analizy przyjęto obszar, którego granicę powiększono ponad minimalną odległość, równą 84,0 m (tj. trzykrotności frontu działki nr [...]) wyznaczoną wokół granic działki przeznaczonej pod planowaną inwestycję. Powiększenie granic obejmowało pas działek tworzących kolonię zabudowy jednorodzinnej po obu stronach drogi powiatowej w odległości ok. 230 m od południowej granicy działki nr 304 oraz ok. 240 m od północnej granicy działki. Z uwagi natomiast na brak zabudowań po wschodniej stronie działki, ograniczono się do minimalnej odległości wynoszącej 84,0 m. Wyznaczając obszar analizy kierowano się więc pozaprawną przesłanką poszerzenia obszaru analizy o tereny o określonej funkcji. Jak wskazano, obszarem analizy objęto również tereny po drugiej stronie drogi, aby podkreślić jednorodność występujących na tym terenie funkcji. W przypadku nieruchomości nr [...], granicą obszaru analizowanego objęto natomiast tylko grunty rolne zabudowane, a nie całe działki ewidencyjne, co też wskazuje na wybiórczy dobór funkcji zabudowy. Znajduje to potwierdzenie również w stwierdzeniu, że w przypadku działek rolnych niezabudowanych (nr [...] i 309/2), ze względów formalnych włączono do obszaru analizowanego niezbędne minimum wyznaczone trzykrotnością frontu nieruchomości nr [...] z uwagi na brak ich znaczenia dla określenia warunków zabudowy. Organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy nie może poszukiwać w obszarze analizowanym, w kontekście spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, obiektów o tożsamej funkcji, naruszając zasady wyznaczania obszaru analizowanego. Organ zarzucił więc słusznie, że obszar analizowany wyznaczono w sposób naruszający § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z cytowanych przepisów wynika więc, że wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Obszar analizy został wyznaczony głównie dla potwierdzenia konkretnej funkcji, rozszerzając go o tereny takiej właśnie zabudowy. Nie jest natomiast uzasadnione poszukiwanie dodatkowych obszarów i ich włączenie w obszar analizy tylko dla potwierdzenia stanowiska o przewadze określonej funkcji. Obszar analizowany musi być wyznaczony według jednolitej zasady w każdym kierunku. Analizie podlega przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy – to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora (patrz: wyrok NSA z 15.01.2010r. sygn. II OSK 987/09; wyrok NSA z 10.09.2010r. II OSK 1334/09). Przy czym metoda wyznaczania obszaru analizowanego, tj. czy będzie to linia prosta, linia łamana czy też linia po okręgu to już kwestia pozostająca w kompetencji organu procedującego w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (patrz: wyrok NSA z 8.08.2008 r. II OSK 919/07). Organ odwoławczy wskazał, że kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Wiąże się to z faktem, że niezasadne jest doprowadzenie do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyrok NSA z 17 lipca 2020 r., sygn. II OSK 450/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ten jednak należy prawidłowo ustalić. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Analiza w tym zakresie wymaga jednak szczegółowego uzasadnienia. Kategoryczne stanowisko w okolicznościach niniejszej sprawy jest zbyt daleko idące na tym etapie postępowania, gdyż nie może podlegać wiążącej ocenie w ramach art. 138 § 2 k.p.a. skoro nie dokonano właściwego ustalenia obszaru analizy a następnie poprawnej analizy. Bez prawidłowego zastosowania przez organ przepisów cytowanego rozporządzenia, nie jest możliwe przeprowadzenie analizy spełnienia przesłanek, o jakich mowa w powołanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy jednak przede wszystkim podkreślić, odnosząc się do kwestii przeprowadzenia analizy urbanistycznej umożliwiającej stwierdzenie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy dla planowanej inwestycji, że wadliwość wyznaczenia obszaru analizy prowadzi do wadliwości ustaleń szczegółowych, a te uzasadniają wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero prawidłowo, rzetelnie, czytelnie wykonana i uzasadniona analiza winna stanowić podstawę dla organu administracji ustalenia poszczególnych warunków zabudowy, na podstawie wnikliwej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z zachowaniem wymogów zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, co do możliwości kształtowania konkretnych parametrów nowej zabudowy i harmonijnego dostosowania jej do zabudowy i zagospodarowania konkretnego terenu już istniejących. Brak jest natomiast podstaw prawnych, aby uznać co do zasady, jak zdaje się twierdzić strona skarżąca, że niedopuszczalne jest ponowne orzeczenie przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Podsumowując, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy okazał się zatem niezasadny. Wobec powyższego, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd sprzeciw oddalił.