II OSK 2085/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1488/18 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 marca 2018 r., nr WSO-I.621.1.6.2018 w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1488/18, po rozpoznaniu skargi K. W., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 marca 2018 r., nr WSO-I.621.1.6.2018, w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") i art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2017 r. poz. 657 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 18 grudnia 2017 r., znak: OrSO.5343.6.7.2017, orzekającą o wymeldowaniu K. W. z pobytu stałego z budynku nr [...] przy ul. C. w J., gm. [...]. Sąd I instancji wyjaśnił przesłanki wydania decyzji w oparciu o art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Następnie, wskazał, że organy przyjęły, że skarżący opuścił lokal dobrowolnie, ponieważ przy asyście policji zabrał z niego rzeczy, a ponadto nie podjął we właściwym terminie określonych środków prawnych zmierzających do umożliwienia jego powrotu do lokalu. Sąd uznał, że wnioski te zostały jednak oparte na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 5 sierpnia 2017 r. próbował wejść do budynku przy ul. C. [...] w J. Jednakże z powodu braku kluczy nie było to możliwe, a żona skarżącego nie wpuściła go dobrowolnie do budynku. Dopiero w obecności funkcjonariuszy policji skarżący zabrał swoje podstawowe rzeczy osobiste i opuścił lokal. Skarżący próbował powrócić do lokalu jeszcze w dniach 6 i 7 sierpnia 2017 r., jednakże żona nie chciała go wpuścić. Z informacji Kierownika Posterunku Policji w [...], wynika, że pod adresem J. [...] gm. [...] były zgłaszane cztery interwencje z udziałem policji w dniach: 5 - 7 sierpnia 2017 r. zakwalifikowane jako awantury domowe (interwencje zgłaszali zarówno skarżący, jak i jego żona). W ocenie Sądu, stwierdzając fakt dobrowolności opuszczenia lokalu m.in. z uwagi na niepodjęcie przez skarżącego środków prawnych związanych z przywróceniem posiadania, organy pominęły, że zgodnie z art. 344 § 2 k.c. roszczenie o przywrócenie stanu poprzedniego i o zaniechanie naruszeń wygasa, jeżeli nie będzie dochodzone w ciągu roku od chwili naruszenia, tj. w tej sprawie - od momentu opuszczenia przez skarżącego spornego lokalu. Czas ten nie minął w dacie orzekania przez organy administracji. Co więcej, skarżący w toku postępowania wielokrotnie wskazywał, że został zmuszony do opuszczenia budynku (żona uniemożliwiła mu dostanie się do budynku poprzez wymianę zamków), jak zaś wynika z uzupełnienia skargi, skarżący w związku z przymusowym opuszczeniem miejsca pobytu wystąpił z powództwem o zaniechanie naruszenia posiadania (sygn. akt I C 656/18). Okoliczność ta, zdaniem Sądu, wymaga wyjaśnienia, w szczególności konieczne jest ustalenie, czy w istocie skarżący skorzystał ze środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu i czy podjęte środki okazały się skuteczne. Przedwcześnie zatem organy uznały, że skarżący dobrowolnie opuścił lokal, ponieważ nie wystąpił do sądu powszechnego o przywrócenie naruszonego posiadania. Ponadto, Sąd Wojewódzki podał, że z akt sprawy wynika, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczyło się postępowanie z wniosku A. W. z dnia 4 sierpnia 2017 r. o zobowiązanie sprawcy przemocy w rodzinie do opuszczenia mieszkania (sygn. akt I Ns 284/17). W piśmie z dnia 11 stycznia 2019 r. skarżący podniósł, że został wydany prawomocny wyrok oddalający pozew o eksmisję. Kwestia ta także wymaga wyjaśnienia przez organ odwoławczy. W zaskarżonej decyzji organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że termin rozprawy w sprawie o zobowiązanie sprawcy przemocy w rodzinie do opuszczenia mieszkania został wyznaczony na 12 marca 2018 r. Tymczasem rozstrzygnięcie w sprawie o zobowiązanie sprawcy przemocy w rodzinie do opuszczenia mieszkania może mieć istotne znaczenie dla oceny okoliczności opuszczenia lokalu przez skarżącego. Nadto, organ odwoławczy nie ustalił jednoznacznie, czy i ewentualnie gdzie skarżący przeniósł swoje centrum życiowe. Sąd zauważył także, że organ odwoławczy dopuścił dowody jedynie z zeznań G. K. i B. K. (członków rodziny A. W.) jako dowody pośrednie, gdyż strony postępowania nie zostały zawiadomione o ich przeprowadzeniu z zachowaniem siedmiodniowego terminu (art. 79 k.p.a.) oraz nie uwzględnił dowodu z zeznań siostry skarżącego – G. B., gdyż strona postępowania w ogóle nie została zawiadomiona o jego przeprowadzeniu przez Burmistrza [...]. W okolicznościach tej sprawy dopuszczenie dowodów z zeznań jedynie członków rodziny żony skarżącego może wywoływać wątpliwości co do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zdaniem Sądu I instancji, materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie, mając na uwadze konflikt rodzinny między skarżącym a jego żoną i toczące się liczne postępowania sądowe i prokuratorskie wszczynane przez obie strony postępowania, nie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zwłaszcza co do oceny przesłanki dobrowolnego i trwałego opuszczenia miejsca zameldowania przez skarżącego. W takich okolicznościach sprawy stanowisko organu odwoławczego, że doszło do dobrowolnego i trwałego opuszczenia mieszkania było przedwczesne. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący organ, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy o ewidencji ludności, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że całokształt okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy nie uzasadniał wymeldowania K. W. z budynku nr [...] przy ul. C. w miejscowości J.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i 80 k.p.a., poprzez uznanie, że przywołane przepisy k.p.a. zostały naruszone przez" organy obu instancji". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda podniósł, że przed wydaniem decyzji wezwał K. W. do wskazania, czy złożył w sądzie pozew o ochronę i przywrócenie naruszonego posiadania budynku nr [...] przy ul. C. w J., a jeśli tak, to do udokumentowania tego faktu. W odpowiedzi wymieniony wskazał jedynie, że w sierpniu 2017 r. wzywał funkcjonariuszy policji na interwencje. Także w skardze do WSA wymieniony nie wskazał, by wniósł do sądu pozew o ochronę i przywrócenie naruszonego posiadania spornej nieruchomości. Dopiero w piśmie z dnia 29 czerwca 2019 r. (będącym uzupełnieniem złożonej uprzednio skargi) K. W. poinformował Sąd, że sprawa w tym przedmiocie zawisła przed Sądem Rejonowym w [...]. Organ zaznaczył także, że sam K. W. opisał okoliczności opuszczenia miejsca zameldowania na pobyt stały i niezamieszkiwania w nim, co znalazło potwierdzenie w zeznaniach świadków oraz ustaleniach przekazanych Wojewodzie przez policję. W ocenie organu nie zachodziła też konieczność oczekiwania na prawomocne rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie eksmisji skarżącego z budynku nr [...] przy ul. C. w J., skoro sam wymieniony wskazał, że nie mieszka w przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się zaś do zarzutu o nieustaleniu przez Wojewodę, gdzie K.W. przeniósł swoje centrum życiowe, organ zauważył, że ustawową przesłanką orzeczenia o wymeldowaniu jest nie tyle zmiana jednego miejsca pobytu (stałego lub czasowego) na inne miejsce, co opuszczenie dotychczasowego miejsca tego pobytu, na co wskazuje jednoznacznie treść art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Oznacza to, że organ ewidencyjny nie ma obowiązku ustalania, jakie jest nowe miejsce pobytu osoby, która opuściła miejsce swojego dotychczasowego pobytu (a w konsekwencji, w razie braku ustalenia tego nowego miejsca wydanie decyzji o wymeldowaniu byłoby niemożliwe). Przeciwnie, wystarczające przesłanki do wydania orzeczenia o wymeldowaniu to opuszczenie przez daną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego lub czasowego oraz niedopełnienie przez nią obowiązku wymeldowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów za udzieloną z urzędu pomoc prawną, które nie zostały uiszczone w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Ponieważ w niniejszej sprawie są one ściśle powiązane ze sobą będą rozpoznane łącznie. Zgodnie z art. 35 ustawy o ewidencji ludności, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dla wystąpienia określonej w art. 35 ustawy o ewidencji ludności przesłanki wymeldowania, którą jest "opuszczenia miejsca pobytu stałego" konieczne jest aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar związania się z tym innym miejscem i urządzenia w nim trwałego centrum życiowego. Wbrew zapatrywaniu autora skargi kasacyjnej nie jest wystarczające jedynie odczytanie literale treści art. 35 ustawy o ewidencji ludności, lecz należy to uczynić w korelacji z art. 25 ust. 1 tej ustawy. Postępowanie w sprawie wymeldowania wymaga zatem ustalenia tego, czy nastąpiło faktyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego i zbadania trwałości oraz dobrowolności zamiaru jego opuszczenia. Ustalając "trwałość i dobrowolność opuszczenia lokalu" nie można wyłącznie poprzestawać na twierdzeniach (oświadczeniach) osoby zainteresowanej rozpatrzeniem sprawy. Trzeba zbadać, czy argumentacja strony znajduje potwierdzenie w ustalonych okolicznościach faktycznych. W tym celu nieodzowne jest zbadanie m.in. tego, czy po stronie adresata decyzji o wymeldowaniu, istnieje obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w danym miejscu (lokalu). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także jednolity pogląd, że na równi z dobrowolnym wyprowadzeniem się z lokalu należy traktować sytuację, w której opuszczenie lokalu takiego charakteru wprawdzie nie miało, ale strona nie podjęła żadnych kroków w celu przywrócenia stanu zgodnego z ewidencją ludności. Nawet jeśli samo opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i zachodziły okoliczności przymusu, to następnie trwałe związanie swojego centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej w celu odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, skoro czynności tej sama nie dopełniła (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 314/21 i powołane w nim orzecznictwo). Przesłanką do wymeldowania może być także sytuacja, w której osoba zameldowana została przymuszona do wyprowadzki. Przymusowe wykonanie orzeczenia eksmisyjnego jest równoznaczne z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Wykonanie orzeczenia eksmisyjnego przez komornika jest wyegzekwowaniem przez organ państwa prawomocnego wyroku - nakazu opuszczenia lokalu wydanego z ustaleniem przez sąd powszechny, że osoba objęta eksmisją nie ma tytułu do przebywania w nim (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 147/19). Powiązanie przesłanki opuszczenia miejsca stałego zamieszkania z kwestią dobrowolności ma takie znaczenie, że nie może dojść do wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany może podjąć próby przywrócenia zamieszkiwania, usunięcia skutków zastosowania przymusu, likwidacji stanu niezgodnego z jego wolą, a polegającego na braku możliwości zamieszkiwania. Wyczerpanie bezskuteczne tych środków lub rezygnację z ich zastosowania uznaje się za okoliczność usuwającą stan przymusu, a zatem otwierającą drogę do wymeldowania (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1609/18). Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że prawidłowo Sąd I instancji dostrzegł, że stan faktyczny sprawy nie został przez organ należycie ustalony i oceniony, pod kątem ziszczenia się przesłanki do wymeldowania K. W. z pobytu stałego. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, skarżący w dniu 5 sierpnia 2017 r. próbował wejść do budynku przy ul. C. [...] w J., jednakże z powodu braku kluczy nie było to możliwe, a żona skarżącego nie wpuściła go dobrowolnie do budynku. Dopiero w obecności funkcjonariuszy policji skarżący zabrał swoje podstawowe rzeczy osobiste i opuścił lokal. Skarżący próbował powrócić do lokalu jeszcze w dniach 6 i 7 sierpnia 2017 r., jednakże żona nie chciała go wpuścić. Z informacji Kierownika Posterunku Policji w [...], wynika, że pod adresem J. [...] gm. [...] były zgłaszane cztery interwencje z udziałem policji w dniach: 5-7 sierpnia 2017 r. zakwalifikowane jako awantury domowe (interwencje zgłaszali zarówno skarżący, jak i jego żona). Skarżący w toku postępowania administracyjnego cały czas utrzymywał, że nigdy nie miał zamiaru opuszczenia miejsca pobytu stałego. Organ administracji zaznaczył, że zamiar pobytu pod oznaczonym adresem nie stanowi jeszcze o zamieszkiwaniu tam osoby, ale musi być połączony z przebywaniem, które polega na stałym korzystaniu z jego urządzeń, nocowaniu, spędzaniu wolnego czasu oraz zaspokajaniu swoich funkcji życiowym. Uznał, że w niniejszym postępowaniu wykazano, że K. W. nie mieszka w budynku nr [...] przy ul. C. w J. Powyższe oparł, w głównej mierze, na oświadczeniach A. W. (żony skarżącego) oraz członków jej rodziny - brata G. K. i jego żony B. K.. Jak wskazał Sąd I instancji, nie uwzględnił on dowodu z zeznań siostry skarżącego – G. B., gdyż nie była zawiadomiona o przeprowadzeniu dowodu, co w sytuacji dopuszczenia dowodów z zeznań jedynie członków rodziny żony skarżącego, może wywoływać wątpliwości, co do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie. Zeznania S. W. (siostry skarżącego) tymczasem niejako potwierdzają wersję skarżącego, o braku dobrowolności w opuszczeniu dotychczasowego miejsca zamieszkania (trzy -, czterokrotne próby powrotu do przedmiotowego budynku i okoliczności z tym związane), pomijając jej oświadczenie, co do skorzystania z ochrony naruszonego posiadania (przesłuchanie w 2017 r.). Okoliczność, że skarżący nie zawiadomił organów ścigania o kierowaniu wobec niego gróźb karalnych oraz że po raz ostatni próbował dostać się do przedmiotowego budynku w dniu 7 sierpnia 2017 r., zatem przeszło pół roku temu (str. 4 zaskarżonej decyzji), nie może mieć w sprawie przesądzającego znaczenia. Tym bardziej, że organ nie ustalił jednoznacznie, czy i ewentualnie gdzie skarżący przeniósł swoje centrum życiowe. Ponadto, jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki, przed Sądem Rejonowym w [...] toczyło się postępowanie z wniosku A. W. z dnia 4 sierpnia 2017 r. o zobowiązanie sprawcy przemocy w rodzinie do opuszczenia mieszkania (sygn. akt I Ns 284/17). Organ w zaskarżonej decyzji odnotował ten fakt, jednakże nie nadał mu istotnego znaczenia, gdzie tymczasem orzeczenie w sprawie o zobowiązanie sprawcy przemocy w rodzinie do opuszczenia mieszkania, w świetle poczynionych na wstępie rozważań, może mieć istotne znaczenie dla oceny okoliczności opuszczenia lokalu przez skarżącego. Za słusznością podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia przemawia także i to, że skarżący w związku z przymusowym (jak twierdzi) opuszczeniem miejsca pobytu wystąpił z powództwem o przywrócenie naruszonego posiadania (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt I C 656/18). Wprawdzie ta okoliczność ujawniła się dopiero na etapie postępowania sądowego przed Sądem Wojewódzki (w toku postępowania administracyjnego skarżący nie udzielił odpowiedzi na pytanie w tym zakresie zadane przez organ), jednakże nie może zostać ona pominięta, skoro już się objawiła, a wadliwość decyzji wynika też z innych przyczyn. Należy jedynie przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że organ nie musi zwlekać z wydaniem decyzji do chwili upływu terminu z art. 344 § 2 k.c. (roszczenie posesoryjne wygasa, jeżeli nie będzie dochodzone w ciągu roku od chwili naruszenia). To, że roszczenie strony o ochronę posesoryjną w dacie orzekania przez organ jeszcze nie wygasło, nie może stanowić argumentu na rzecz tezy, że opuszczenie przez niego miejsca stałego zameldowania nie było trwałe i dobrowolne. W przypadku bowiem późniejszego uwzględnienia przez sąd powszechny powództwa i przywrócenia posiadania danego lokalu osobie, która została wcześniej z niego wymeldowana decyzją organu administracji, nie ma przeszkód do ponownego zameldowania tej osoby w danym lokalu, o ile zamierza ona tam nadal na stałe zamieszkiwać (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 359/18). Natomiast, w sytuacji, gdy okaże się, że faktycznie strona z takim roszczeniem wystąpiła, a sprawa o przywrócenie posiadania nie została zakończona przed wydaniem decyzji w sprawie o wymeldowanie, samo żądanie przez daną osobę udzielenia jej przez sąd cywilny ochrony posesoryjnej danego lokalu może mieć wpływ na ocenę przez organ meldunkowy przesłanki dobrowolności opuszczenia przez nią tego lokalu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec niezasadności zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 35 ustawy o ewidencji ludności, skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Sąd nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi K. W. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.