II OSK 3163/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1044/16 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1044/16, oddalił skargę A. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. P. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości pomimo tego, że Sąd zaniechał rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy w zakresie prawidłowości dokonanej przez organ subsumpcji norm zawartych w art. 3 pkt 6, 7a oraz 8 ustawy prawo budowlane do stanu faktycznego niniejszej sprawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. i w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości, pomimo że uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zostały sporządzone w zakresie kwestii kluczowych związanych z wyjaśnieniem dlaczego organ uznał, iż prace przeprowadzone przez skarżącego nie stanowiły remontu w rozumieniu art. 3 ust. 8 ustawy prawo budowlane i dlaczego organ uznał, iż prace te stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 ust. 6 ustawy prawo budowlane i dlaczego organ uznał, że prace te nie stanowiły przebudowy w rozumieniu art. 3 ust. 7a ustawy prawo budowlane, w sposób wadliwy, niepełny, nieprawidłowy i oparty na dowolnej ocenie dowodów, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3. przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie w jakim Sąd uznał, że organ słusznie wykonane roboty budowlane potraktował jako rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych mających na celu rozbudowę istniejącego budynku, które to uchybienie mogło mieć istotny wypływ na wynik sprawy; a w konsekwencji 4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 ustawy prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy nie było podstaw do stwierdzenia, że wskazane przepisy mogę mieć zastosowanie, bowiem decyzje organu pierwszej i drugiej instancji były wadliwe w zakresie rozstrzygnięcia czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z remontem, budową czy przebudową, ergo zastosowanie tych przepisów było przedwczesne i pozbawione podstawy, W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydal orzeczenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy ustaliły okoliczności faktyczne pozwalające na dokonanie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Kwalifikacja ta była niezbędna dla prawidłowego zastosowania norm art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenie, według którego, w miejscu wykonania spornych robót poprzednio istniała drewniana przybudówka do murowanego budynku mieszkalnego. Wymiary tej przybudówki oraz jej przyleganie do budynku sąsiedniego i budynku skarżącego zostały ustalone na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 lipca 2010 r., wykonanego wówczas szkicu i materiału fotograficznego, a także na podstawie zgłoszenia remontu dokonanego przez skarżącego pismem z dnia 13 sierpnia 2008 r. Ponadto, w aktach znajduje się pismo skarżącego z dnia 16 września 2009 r. i opis techniczny wykonany przez skarżącego w dniu 26 października 2009 r., stanowiący uzupełnienie do pisma z dnia 16 września 2009 r. Niezależnie od pewnych różnic w wymiarach podawanych przez samego skarżącego w dokumentacji przedkładanej w postępowaniu ze zgłoszenia, jest niewątpliwe, że wymiary wykonanego fundamentu i podmurówki (3,55 m x 3,05 m) są większe, niż wymiary przybudówki podawane przez samego skarżącego na potrzeby postępowania zgłoszeniowego (3,30 m x 2,20 m albo 3,40 x 2,60). Jest także bezsporne, że przed wykonaniem fundamentu i podmurówki skarżący rozebrał poprzednio istniejącą w tamtym miejscu przybudówkę drewnianą. Ze zgłoszenia wynika również, że skarżący zamierzał wykonać z pustaków przybudówkę, którą sam określił jako tzw. przedsionek, z wejściem na strych i dach. W uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący, w płaszczyźnie faktycznej, odnotował protokół kontroli z dnia 30 września 2015 r., według którego, fundament powstał w obrysie po zniszczonej przybudówce. Zauważyć jednak trzeba, że sprzeczność z poprzednimi ustaleniami nie jest istotna. Jednocześnie przecież w protokole z dnia 30 września 2015 r. stwierdzono, że aktualny stan fundamentu nie uległ zmianie w stosunku do ustaleń poczynionych w protokole z dnia 7 lipca 2010 r. Nadto, skarżący zwrócił w kasacji uwagę na zmianę numeracji działek, sugerując uchybienie z powodu nierozważenia wpływu tej zmiany na wynik sprawy. Tymczasem, z punktu widzenia procesowego, zarzut ten jest bezpodstawny. Nakaz o rozbiórce wydany przez PINB określa położenie obiektu według zmienionej numeracji działek (A). Z twierdzeń samego skarżącego, ani z akt sprawy nie wynika, aby sporny obiekt położony był poza obszarem działki nr A. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji podał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Rozważania w zakresie wyjaśnienia tej podstawy są lakoniczne, ale nawiązują do pojęcia rozbudowy budynku mieszkalnego, a także braku podstaw do przyjęcia, że skarżący dokonał remontu. Skoro zaś w rozważaniach tych sąd pierwszej instancji wyraził akceptację dla stanowiska organów, to oceniając wyjaśnienie podstawy prawnej, nie można abstrahować od obszernych rozważań w tej mierze zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodać jeszcze można, że z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie podważyć trafności wyroku. Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie subsumpcji norm zawartych w art. 3 pkt 6, 7a oraz 8 Prawa budowlanego do stanu niniejszej sprawy ma charakter materialnoprawny i jego skuteczność zależy od trafności podstawy materialnej kasacji. Zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego jest bezzasadny. W myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1. Utrwalony jest pogląd, według którego, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, jest w takiej sytuacji obligatoryjne (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2524/11; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 828/17; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 874/17). Jest bezsporne, że skarżący, mimo znacznego przekroczenia okresu na wykonanie obowiązków zakreślonych postanowieniem z dnia 15 lipca 2010 r., przedłożył jedynie decyzję o warunkach zabudowy. Nie przedłożył natomiast projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki. Dodać można, że prawidłowe zastosowanie, na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, przepisu art. 48 ust. 1 tej ustawy, jest możliwe gdy spełnione są przesłanki hipotezy art. 48 ust. 1. Wbrew stanowisku skarżącego, wykonane roboty stanowią budowę, o której mowa w art. 48 ust. 1. Nie doszło do naruszenia art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Roboty nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego. W wyniku robót powiększono powierzchnię przyszłej przybudówki. Niezależnie od tego, że inwestor nie wykonał jeszcze wszystkich prac związanych z przybudówką, wymiary fundamentów oraz podmurówki, a także przyleganie rozpoczętego obiektu do murowanej części budynku, wskazują na rozbudowę obiektu budowlanego. Okoliczności te wykluczają przyjęcie, że wyczerpane zostały przesłanki pojęcia remontu zdefiniowanego w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Wykonane roboty nie stanowiły także przebudowy obiektu budowlanego. Treść art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego pozwala na zakwalifikowanie jako rozbudowy, a nie przebudowy, robót w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jest niewątpliwe, że w wyniku zabudowy większej części powierzchni działki, niż w przypadku poprzednio istniejącej przybudówki, charakterystyczny parametr będącego w trakcie budowy obiektu, co jest widoczne już na obecnym etapie robót, został zmieniony. Przybudówka poprzednio istniejąca nie stanowiła samodzielnego obiektu budowlanego. Świadczy o tym funkcja przezeń pełniona, czyli pełnienie roli przedsionka oraz wejścia na strych i na dach budynku mieszkalnego. Taka samą funkcję miała pełnić nowa przybudówka. Trafne jest stanowisko, według którego, wykonywane roboty stanowiły rozbudowę budynku mieszkalnego. Niezależnie od tego, skonstatować natomiast można, że potraktowanie tej przybudówki jako samodzielnego obiektu, niezależnego od budynku mieszkalnego, nie sanowałoby samowoli. W tej sytuacji konieczne byłoby przyjęcie, że wykonywane roboty stanowią odbudowę obiektu, która stanowi jedną z postaci budowy. W konsekwencji nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Rozbudowa obiektu budowlanego stanowi jeden z rodzajów budowy obiektu budowlanego i wymaga pozwolenia na budowę. Brak tego pozwolenia uzasadnia uruchomienie trybu określonego w przepisach art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że organ umożliwił skarżącemu legalizację samowolnej rozbudowy. Jak już wyżej stwierdzono, w myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.