I OSK 2486/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1569/19 o odrzuceniu skargi W.K. na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy [...] oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej również jako "WSA", postanowieniem z 24 czerwca 2020 r., odrzucił skargę W.K. na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...], dalej jako "Rada Miasta", z dnia [...] czerwca 2008 r., w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej [...], dalej jako "Gmina" oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych. W skardze do WSA zaskarżony został § 82 ust. 7 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej [...] oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych, dalej jako "uchwała". W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżony § 82 nie występował w pierwotnym (zaskarżonym) brzmieniu uchwały, która była wielokrotnie nowelizowana. Zaznaczył, że przepis ten został dodany § 1 pkt 6 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., dalej jako "uchwała zmieniająca", przy czym mimo zwrócenia na ten fakt uwagi podczas rozprawy, pełnomocnik skarżącego nie sprecyzował przedmiotu zaskarżenia. Wobec tego jedną z przyczyn odrzucenia skargi było zaskarżenie nieistniejącego przepisu uchwały z 2008 r. Jako drugą i podstawową przyczynę odrzucenia skargi WSA wskazał powagę rzeczy osądzonej. W tej kwestii sąd pierwszej instancji powołał się na znany mu z urzędu wyrok WSA w Krakowie z 5 lutego 2015 r., sygn. II SA/Kr 20/15, którym oddalono skargę na § 1 pkt 6 uchwały zmieniającej. Podkreślił, że w istocie we wskazanej powyżej sprawie przedmiotem kontroli sądu był cały § 82 uchwały, dodany § 1 pkt 6 uchwały zmieniającej. Zaznaczył też, że od wyroku WSA w Krakowie wniesiona została skarga kasacyjna, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. I OSK 1791/15. Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713), dalej jako "u.s.g.", zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym w myśl art. 101 ust. 2 tej ustawy nie stosuje się ust. 1 jeżeli w sprawie już orzekł sąd administracyjny i skargę oddalił. Wyjaśnił, że nie można wnieść skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Skarga na taką uchwałę musi być potraktowana jako niedopuszczalna, mimo że została wniesiona przez inny podmiot (zaakcentował też, że odmienny pogląd wyrażany jest jedynie w przypadku skarg na uchwały z zakresu planowania przestrzennego). Zatem zdaniem WSA w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem powagi rzeczy osądzonej, wobec czego zaistniała podstawa do odrzucenia skargi, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł W.K., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 101 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na: a) "błędnym przyjęciu, że skoro uchwałę wcześniej zaskarżono skargą która została oddalona w całości, to kolejna skarga na tę samą uchwałę winna zostać odrzucona, podczas gdy z powagą rzeczy osądzonej nie mamy do czynienia w sytuacji, gdy w kolejnym postępowaniu, dotyczącym tego samego aktu zachodzi indywidualna ocena naruszonych praw skarżącego - inna, niż w sprawie, w której skargę oddalono - która winna być przez Sąd zbadana i merytorycznie rozpatrzona; b) błędnym przyjęciu, że wcześniej zaskarżono te same przepisy uchwały, podczas gdy, pomimo że w sprawie sygn. akt II SA/Kr 20/15 formalnie wskazano, że przedmiotem badania była cała jednostka redakcyjna uchwały zmieniającej - § 1 pkt 6 uchwały nr 2 Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 roku w sprawie zmiany uchwały nr 1 Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku - to w istocie zaskarżono, i tylko w tym zakresie strony skarżące miały interes prawny, zmianę reguł dotyczących przyznawania bonifikaty, a nie wprowadzenie przepisów umożliwiających odstąpienie od tych nowych reguł; 2. § 1 uchwały nr 3 w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej [...] oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych oraz § 82 ust. 7 Nr 1 Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej [...] oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych (zwanej dalej uchwałą nr 1) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), polegające na: nieprawidłowym stwierdzeniu, że zaskarżony został nieistniejący przepis uchwały nr 1, podczas gdy § 82 ust. 7 jest przepisem istniejącym i obowiązującym, stanowiącym integralną część uchwały nr 1 na podstawie ogłoszenia jej tekstu jednolitego - w dniu [...] grudnia 2016 roku Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr 3 w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały Nr 1". W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie jest zasadne twierdzenie, jakoby zaskarżony został nieistniejący przepis, bowiem [...] grudnia 2016 r., Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr 3 w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały Nr 1, zatem zmiany wprowadzone uchwałami nowelizującymi zostały inkorporowane do uchwały pierwotnej. Ponadto skarżący odniósł się do przytoczonej przez WSA sprawy II SA/Kr 20/15. Przytaczając jej stan faktyczny wskazał, że WSA nie badał - co wynika z uzasadnienia wyroku – przepisu § 1 pkt 6 uchwały nr 2 w zakresie, w jakim wprowadzał on przepisy § 82 ust. 7 i 8 uchwały nr 1 (powyższe potwierdzać ma ustalenie, że uzasadnienie wyroku WSA w sprawie II SA/Kr 20/15 nie miało braków, a zdaniem skarżącego sąd ten wypowiedział się tylko na temat § 1 pkt 6 uchwały nr 2 w zakresie, w jakim wprowadzał przepisy § 82 ust. 1-6 uchwały nr 1). Skarżący powołał na wyrok NSA z 28 kwietnia 2015 r., II OSK 826/15 oraz wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., I GSK 129/20, a także podniósł, że przyjęcie unormowań stanowiących, że gdy w sprawie wydane są dwie pozytywne opinie komisji Rady Miasta [...] sprawa jest dalej procedowana przez Radę, a w przypadku dwóch negatywnych opinii komisji Rady - procedura ta zostaje zakończona, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Zaakcentował, że został pozbawiony możliwości starania się o uzyskanie stanowiska Rady w sprawie wykupu lokalu gminnego z bonifikatą, a tym samym utracił szansę na uzyskanie bonifikaty. Na zakończenie skarżący zaznaczył, że został wprowadzony w błąd przez organ, ponieważ w piśmie z [...] grudnia 2018 r., znak [...] został poinformowany, że "procedowanie sprawy indywidualnej uchwały Rady Miasta [...], w omawianej materii następuje na wniosek zainteresowanego najemcy złożony do tego organu", a dopiero w piśmie z [...] czerwca 2019 r., został poinformowany, że w przypadku dwóch negatywnych opinii komisji Rady Miasta [...] procedura zostaje wyczerpana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na tej podstawie, uznając że nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący złożył do Rady Miasta [...] stosowny wniosek, jednakże [...] kwietnia 2019 r. Komisja Mienia i Rozwoju Gospodarczego Rady Miasta [...] , a [...] maja 2019 r. Komisja Budżetowa Rady Miasta [...] wyraziły negatywne opinie w sprawie możliwości podjęcia indywidualnej uchwały, przy czym brak dwóch pozytywnych opinii w tym zakresie kończy procedowanie tegoż wniosku. Pismem z [...] czerwca 2019 r. poinformowano wnioskodawcę, że brak pozytywnych opinii ww. komisji uniemożliwia przygotowanie pod obrady Rady Miasta projektu indywidualnej uchwały. Zatem skarżącemu pozostała możliwość nabycia od Gminy najmowanego lokalu mieszkalnego za cenę odpowiadającą wartości rynkowej przedmiotowego lokalu określonej w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, tj. bez zastosowania bonifikaty, a w przypadku rezygnacji z tego prawa postępowanie mające na celu zbycie przedmiotowego lokalu na jego rzecz w trybie bezprzetargowym zostanie zakończone. Przechodząc do rozpoznania podniesionych zarzutów wskazać należy, że związanie treścią skargi kasacyjnej, o którym była mowa powyżej nakazuje ustalić, że wydanemu w sprawie postanowieniu zarzucono jedynie naruszenie prawa materialnego. Związanie podstawami kasacyjnymi, na mocy art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. oznacza bowiem, że zakres kontroli instancyjnej wyznacza sam wnoszący skargę kasacyjną, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania i modyfikacji podstaw kasacyjnych, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Ponadto naruszenie prawa materialnego, poza błędną wykładnią, może polegać na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, czyli dokonaniu błędnej subsumcji, tj. wadliwym podstawieniu tej normy pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Nie można więc w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zwalczać dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 646/16). W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu oznaczonego numerem 2, który sprowadza się do nieprawidłowego stwierdzenia przez WSA, że zaskarżono nieistniejący przepis uchwały, gdy w istocie § 82 ust. 7 stanowi integralną część uchwały – wskutek kolejnej uchwały nr 3 w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały Nr 1. Obecnie według uchwały nr 3 Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2016 r., w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały Nr 1 kwestionowany § 82 ust. 7 stanowi integralną część tej pierwszej uchwały. Jednakże dla oceny zasadności tego zarzutu niebagatelne znaczenie ma fakt, że Sąd w trakcie rozprawy poinformował skarżącego i jego pełnomocnika, że skarżony § 82 uchwały nie występował w pierwotnym jej brzmieniu, a został dodany dopiero w 2013 r. Wskutek wezwania sądu pierwszej instancji, pismem z [...] marca 2020 r., pełnomocnik organu nadesłał uwierzytelnioną kopię zaskarżonej uchwały, nadsyłając jednocześnie treść uchwały nr 3). Niemniej jednak, na pytanie Sądu co do zakresu zaskarżenia, tj. określenia, czy zaskarżony jest § 82 uchwały z 2008 roku, skarżący działający przez pełnomocnika, podtrzymał wnioski i zarzuty skargi. Dziwi zatem fakt, że w momencie tak precyzyjnego pytania sądu, sugerującego wątpliwości w tym zakresie, skarżący nie sprecyzował zawartego w skardze żądania. Sąd zatem uznał, że skarga podlega odrzuceniu z powodu zakwestionowania w niej nieistniejącego przepisu. Pomimo takiego stwierdzenia Sąd I instancji przeszedł do oceny § 82 uchwały nr 2 Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 roku w sprawie zmiany uchwały nr 1, następnie ujawnionego w tekście jednolitym i wskazał na powagę rzeczy osądzonej, z czym nie zgodził się skarżący. W jego ocenie z powagą rzeczy osądzonej nie mamy do czynienia w sytuacji, gdy w kolejnym postępowaniu, dotyczącym tego samego aktu zachodzi indywidualna ocena naruszonych praw skarżącego - inna, niż w sprawie, w której skargę oddalono. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji. Jak bowiem stanowi 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, jednakże zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. powyższego przepisu nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Zatem wskutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny na ten sam akt organu gminy, który ponownie został zaskarżony, nie jest możliwe ponowne orzekanie w zakresie tego samego aktu. Należyte rozumienie art. 101 ust. 2 u.s.g. sprowadza się do zakazu ponownego badania normy prawa miejscowego, która uprzednio była przedmiotem postępowania (była badana). Oznacza to, że sąd orzekający o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, jest związany ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt. Przy czym jak słusznie zauważył WSA nieco odmienny pogląd wyrażany jest jedynie w przypadku skarg na uchwały z zakresu planowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 212/19, wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 332/18). Merytoryczne rozpatrzenie przez sąd administracyjny skargi na dany akt prawotwórczy jednego podmiotu eliminuje bowiem możliwość skutecznego zaskarżenia tego samego aktu przez inny podmiot na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (Faruga Adrian, Powaga rzeczy osądzonej na gruncie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, CASUS 2011/4/16-21, LEX). Przedmiotem oceny w akcie prawa miejscowego, z pewnymi odrębnościami wynikającymi między innymi z aktów planowania przestrzennego, są co do zasady normy generalne i abstrakcyjne, a więc normy, które wskazują cechy adresatów norm i typy sytuacji powtarzanych, prawnie istotnych. Pozytywna ocena takiej normy, zawarta w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wprowadza element pewności do systemu prawa, bowiem oznacza, że dany akt prawa miejscowego w zakresie skontrolowanym przez sąd administracyjny jest legalny. Nie ma żadnego uzasadnienia systemowego by ocenę w owym zakresie ponawiać. Nie sposób też zgodzić się ze skarżącym jakoby w sprawie błędnie przyjęto, że wcześniej zaskarżono te same przepisy uchwały, gdyż "zaskarżono jedynie zmianę reguł dotyczących przyznawania bonifikaty, a nie wprowadzenie przepisów umożliwiających odstąpienie od tych nowych reguł". W postępowaniu toczącym się pod sygn. II SA/Kr 20/15 zaskarżono bowiem uchwałę nr 2 w sprawie zmiany uchwały nr 1 z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej [...] w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, która wprowadzała do uchwały nr 1 treść § 82 (który to przepis był podstawą odmowy sprzedaży najmowanego przez skarżącego lokalu z zastosowaniem bonifikaty). Jak słusznie zauważył WSA przedmiotem kontroli sądu w postępowaniu toczącym się po sygn. II SA/Kr 20/15 był cały § 82 uchwały, dodany § 1 pkt 6 uchwały zmieniającej. Postanowienie w sprawie II OSK 826/15 na które powoływał się skarżący dotyczyło miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w kwestii uchwał z zakresu planowania przestrzennego wypowiadano się powyżej. Natomiast w powoływanej przez skarżącego sprawie I GSK 129/20, choć NSA wskazał, że "Zgodzić się należy ze skarżącym, że mając na uwadze treść art. 101 ust. 2 u.s.g., nie można przyjąć, że każde oddalenie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy skutkować będzie niedopuszczalnością wniesienia skargi przez inny podmiot na tę samą uchwałę", to dalej zaznaczył, że "podziela przedstawiony powyżej pogląd, który jednak nie może być odniesiony do realiów niniejszej sprawy ze względu na charakter przedmiotowej uchwały". Co więcej w sprawie tej, analogicznie jak w przedmiotowej skarżący podnosił, że WSA nie rozstrzygał o indywidualnym interesie skarżącego. Jednakże NSA w składzie orzekającym w sprawie I GSK 129/20 uznał, że zawarte w przepisie 101 u.s.g. pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo - w sprawie danej uchwały, a nie jedynie podmiotowo - w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego, wobec czego sąd ten stwierdził, że w omawianej sprawie bez wątpienia zaistniała sytuacja powagi rzeczy osądzonej. Ponadto w wyroku tym słusznie powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, w którym stwierdzono, że skoro zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegać mogą akty o charakterze normatywnym, to rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli – co w pełni odnosi się również do przedmiotowej sprawy. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się stawianych w skardze kasacyjnej naruszeń, uznając tym samym orzeczenie WSA za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.