II OSK 2254/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1255/21 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 maja 2021 r. nr I-III.7821.10.2020 w przedmiocie zgody na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1255/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej P.p.s.a.), oddalił skargę B. M. (dalej jako skarżąca) na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 21 maja 2021 r. nr I-III.7821.10.2020 w przedmiocie zgody na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] ul. [...] w D.". Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie: Burmistrz Miasta D. wnioskiem z 6 listopada 2018 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w D. o udzielenie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej. Starosta decyzją z 1 lutego 2019 r. Nr 1/2019 znak: AB.6740.10.6.2018 Starosta zezwolił na realizację przedmiotowej jednak w wyniku odwołania decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Podkarpackiego decyzją z dnia 15 października 2019 r. nr I-III.7821.3.2019. W wyniku ponowengo rozpatrzenia wniosku, Starosta decyzją z 23 czerwca 2020 r. nr 4/2020 znak: AB.6740.10.6.2018 działając na podstawie art. 11a ust. 1 i 2a, art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 z późn. zm. – dalej w skrócie: "specustawa drogowa") oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") - zezwolił Burmistrzowi na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] ul. [...] w D.", obręb [...], jedn. ewid. [...]. Po rozpatrzeniu odwołań skarżącej, M. B., B. B. oraz T. i M. O., Wojewoda decyzją z dnia 21 maja 2021 r. nr I-III.7821.10.2020 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał wniosek Burmistrza Miasta D. o udzielenie zgody na realizację wskazanej tam inwestycji drogowej za kompletny bowiem odpowiada wymogom art. 11b ust. 1 (opinie) i art. 11d ust. 1 (projekt budowalny) specustawy drogowej. Wojewoda stwierdził, że Starosta dopełnił wymogów wskazanych w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej bowiem decyzja zawiera w swojej treści elementy wskazane w tym przepisie a ponadto zatwierdza ona projekt budowlany. Organ nie dostrzegł naruszenia przepisów postępownia art. 11d ust. 1 specustawy drogowej w zakresie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń czy możliwości zapozania się z uzupełnionym materiałem dowodowym w drodze w obwieszczenia z 5 marca 2020 r. Uznał, że co prawda Starosta nie określił precyzyjnie terminu do zapoznania się z aktami sprawy ale od opublikowania obwieszczenia 5 marca 2020 r. do wydania decyzji 23 czerwca 2020 r. upłynęło wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się z aktami sprawy, zwłaszcza że postępowanie toczy się od 2018 r. Organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w J. z dnia 7 lutego 2020 r. znak: RZ.ZUZ.2.421.414.2019.BS udzielającą Burmistrzowi pozwolenia wodnoprawnego na likwidację rowów przydrożnych lewostronnych i prawostronnych ziemnych o szerokości dna ok. 40 cm, likwidację wylotu kanalizacji wód opadowych lub roztopowych zlokalizowanego w potoku [...], wykonanie nowego wylotu wód opadowych lub roztopowych wmurowanego w przyczółek przepustu na potoku [...] oraz usługę wodną polegającą na odprowadzeniu wód opadowych lub roztopowych do potoku [...]-boczny. Organ wyjaśnił, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym istniejący rów przydrożny przebiegający wzdłuż południowej granicy działki nr [...] zostanie zlikwidowany, a w jego miejsce wykonany zostanie kanał deszczowy o średnicy 800 mm (od studni D1 do studni D2). Ponadto w ramach ww. inwestycji, w miejscu istniejącego zjazdu na działkę nr [...], za pośrednictwem którego odbywa się dojazd do działki nr [...] wykonany zostanie nowy zjazd z kostki betonowej o szerokości 5,0 m. Uznał, że powyższe rozwiązania nie wpłyną na stosunki wodne w rejonie działki T. i M. O., jak też nie spowodują ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości stanowiącej ich własność. Wojewoda nie uwzględnił również zarzutów skarżącej, B. B. i B. B. odnośnie skuteczności zawiadomienia o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym, z przyczyn opisanych powyżej. Wojewoda wskazał przy tym, że na prośbę skarżącej oraz pełnomocnika B. B. i B. B., Starosta dwukrotnie wyznaczał termin na zapoznanie się z aktami sprawy, tj. na dzień 26 marca 2020 r. oraz 16 czerwca 2020 r., z której to możliwości skarżący skorzystali w dniu 16 czerwca 2020 r., co przesądza o tym, że mieli wystarczającą ilość czasu (ponad 3 miesiące) na zapoznanie się z materiałem dowodowym w przedmiotowej sprawie, natomiast złożenie przez nich w dniu 16 czerwca 2020 r. niepodpisanego fragmentu pisma wskazuje na zamiar przedłużenia toczącego się w sprawie postępowania administracyjnego, które powinno zostać zakończone wydaniem decyzji w terminie 90 dni od daty złożenia wniosku, zgodnie z regulacją zawartą w art. 11a ust. 3 specustawy drogowej. Organ zauważył, że kwestionowane obwieszczenie Starosty z dnia 5 marca 2020 r. informujące o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym dotyczy pozostałych stron postępowania, których nieruchomości nie są objęte zaskarżoną decyzją. Dalej organ przywołał okoliczność wydania ww. ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, która zezwala na likwidację rowów przydrożnych w obrębie ww. działki nr [...]. Wojewoda wyjaśnił również, że pozwolenie wodnoprawne z dnia 17 kwietnia 2015 r. znak: WRL.6341.1.4.2015 nie uległo przedawnieniu i funkcjonuje w obrocie prawnym. Wojewoda nie dopatrzył się również nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Podane w nim wielkości powierzchni przynależnej zlewni oraz powierzchni zredukowanej zlewni są zgodne z parametrami określonymi w decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w J. z dnia 7 lutego 2020 r. o pozwoleniu wodnoprawnym. Odnosząc się natomiast do kwestionowanych rozwiązań projektowych dotyczących odprowadzania wód opadowych Wojewoda wyjaśnił, że organ architektoniczno- budowlany nie jest kompetentny do badania merytorycznej strony dokumentacji, w szczególności takiej, która wymaga wiedzy specjalistycznej, wykonania pomiarów czy obliczeń, ponieważ tym zajmują się konkretni specjaliści posiadający odpowiednie uprawnienia do sporządzenia i wystawienia danej oceny technicznej. W prawie budowlanym obowiązuje bowiem zasada, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz sprawdzający projekt (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Ponadto Wojewoda stwierdził, że analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że w obrębie projektowanej inwestycji brak istniejącego drzewostanu. Likwidacja istniejącej studni kopanej zlokalizowanej na działce nr [...] nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego ani zgłoszenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy przedstawił argumentację, ż której wynika, że Burmistrz Miasta D. był uprawnionym do złożenia wniosku o zgodę na realizację inwestycji drogowej jako zarządca tej drogi (art. 11b ust. 1 w zw. z art. 19 ust 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.d.p.") oraz, że zaskarżona decyzja została wydana na rzecz uprawnionego podmiotu, tj. Burmistrza. Wojewoda podkreślił, że organ wydający decyzję o zgodzie na realizację inwestycji stosownie do treści art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej nie posiada kompetencji do decydowania o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, czyni to inwestor załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi. Organy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Zadaniem organu, jest natomiast sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji. Według Wojewody projektowana inwestycja, ze względu na całkowitą długość przedsięwzięcia poniżej 1 km, nie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucając organowi nierozpatrzenie składanych przez nią wniosków i uwag, dotyczących błędów geodety. Jej zdaniem postępowanie nie zostało rzetelnie przeprowadzone co nie uprawnia do konieczności jego zakończenia przez wydanie decyzji w terminie 90 dni od złożenia wniosku. Organy nie przeprowadziły analizy wpływu likwidacji studni na działce nr [...] na sąsiednie studnie wody pitnej. Nie przeanalizowały projektu, który nie ujawnia rosnących drzew oraz materiałów odwołujących się dotyczących zmiany stosunków wodnych w wyniku realizacji inwestycji. Skarżąca wyraziła ocenę, ze celem inwestycji jest w rzeczywistości połaczenie dróg wewnętrznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. Mając na uwadze przedmiot sprawy Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wniosek o wydanie zgody na realizację inwestycji drogowej w niniejszej sprawie został wniesiony przez uprawniony podmiot, którym jest Wójt Gminy D., jako zarządca drogi gminnej zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. – stąd zarzut, że o wydanie decyzji ZRID powinna wystąpić Gmina D. nie znajduje podstaw. Sąd stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji ZRID, po jego uzupełnieniu przez inwestora w dniu 27 lutego 2020 r., spełnia wymogi określone w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Sąd na potwierdzenie tego przeprowadził szczegółową analizę dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy i dokonał jej oceny. Majac powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że spełnione zostały warunki formalne wniosku o wydanie decyzji ZRID. Sąd mając na uwadze odesłanie z art. 11c specustawy drogowej do stosowania przepisów K.p.a. przedstawił okoliczności świadczące o dochowaniu przepisów proceduralnych w kontrolowanym postępowaniu. Na marginesie Sąd zauważył, że w obwieszczeniu nie został wskazany termin do zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, uznał jednak, że brak było podstaw do przyjęcia, że uchybienie to mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, z uwagi na znaczny okres czasu od wywieszenia obwieszczenia (5 marca 2020 r.) do dnia wydania decyzji (23 czerwca 2020 r.), a zatem trudno przyjąć, że organ mógł uniemożliwić stronom postępowania (w tym odwołującym się T. O. i M. O., którzy nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych inwestycją, a co za tym idzie byli zawiadamiani o czynnościach organów w drodze obwieszczeń) dokonania konkretnej czynności procesowej. Sąd zauważył, że powyższe uwagi nie dotyczą skarżącej, której Starosta doręczył prawidłowe zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a., a następnie dwukrotnie umożliwił zapoznanie się z aktami sprawy (w dniach 26 marca 2020 r., k. 62 akt adm., oraz w okresie od 9 - 16 czerwca 2020 r., k. 70 akt adm.), z którego to uprawnienia skarżąca skorzystała w dniu 16 czerwca 2020 r. (k. 74 akt adm.). Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego zaniechania przez Starostę wezwania do usunięcia braków formalnych pisma z dnia 16 czerwca 2020 r. Sąd zauważył, że o ile bezspornym jest, że Starosta powinien zastosować przepis art. 64 § 2 K.p.a. i wezwać skarżącą do podpisania ww. pisma, to jednak w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze nie wskazała, jakie dodatkowe argumenty zamierzała przedstawić, które mogłyby spowodować wydanie decyzji o odmiennej treści. Sąd zauważył, że zasadnie Wojewoda nabrał wątpliwości co do rzeczywistych intencji skarżącej w złożeniu w dniu 17 czerwca 2020 r. niekompletnego i niepodpisanego pisma, a więc na kilka dni przed wydaniem decyzji ZRID przez Starostę, skoro analogiczna sytuacja miała miejsce również przed wydaniem przez Starostę wcześniejszej decyzji ZRID z dnia 1 lutego 2019 r. Natomiast w toku postępowania skarżąca złożyła liczne pisma, które nie były dotknięte powyższymi brakami. Sąd przywołał treść art. 11f pkt 1 – 8 specustawy drogowej wskazujący co powinna zawierać decyzja ZRID i stwierdził, że decyzja Starosty z dnia 23 czerwca 2020 r. nr 4/2020 znak: AB.6740.10.6.2018 spełnia wymogi, o których mowa w powyższym przepisie. Starosta prawidłowo również zastosował art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, doręczając odpis decyzji inwestorowi, zawiadomienia o wydaniu decyzji właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych decyzją, a także zawiadamiając pozostałe strony postępowania o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że realizacja przedmiotowej inwestycji drogowej wymaga zgody wodnoprawnej (art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej). Wraz z wnioskiem z dnia z dnia 5 listopada 2018 r. inwestor przedłożył decyzję Starosty D. z dnia 17 kwietnia 2015 r. znak: WRL.6341.1.4.2015 o pozwoleniu wodnoprawnym, która jednak, jak słusznie wskazał Wojewoda w decyzji kasatoryjnej z dnia 15 października 2019 r. nr I-III.7821.3.2019, nie uwzględniała likwidacji rowów przydrożnych przy ul. [...] w D.. W związku z powyższym Starosta rozpatrując ponownie sprawę, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2020 r. wezwał inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w postaci wylotu kanalizacji deszczowej do potoku [...] i na likwidację urządzeń wodnych w postaci istniejących odcinków rowów przydrożnych przy ul. [...] w D. na przedmiotowym odcinku drogi gminnej oraz na wprowadzanie oczyszczonych wód opadowo-roztopowych do potoku [...] w/w wylotem kanalizacji deszczowej. W wykonaniu wezwania inwestor w dniu 27 lutego 2020 r. przedłożył decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w J. z dnia 7 lutego 2020 r. znak: RZ.ZUZ.2.421.414.2019.BS udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, opatrzoną klauzulą ostateczności. Za istotną Sąd uznał okoliczność, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest wyłącznie w oparciu o warunki i wymagania określone w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 7 lutego 2020 r. znak: RZ.ZUZ.2.421.414.2019.BS, a zatem kwestia ważności pozwolenia wodnoprawnego z dnia 17 kwietnia 2015 r. znak: WRL.6341.1.4.2015 pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd odnosząc się do kwestionowania przez skarżącą treści decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w J. z dnia 7 lutego 2020 r. znak: RZ.ZUZ.2.421.414.2019.BS, stanowiącej jeden z załączników do wniosku, zauważył, że decyzja ta została wydana w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organ Wód Polskich na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja ta nie została skutecznie zaskarżona, w związku z czym jest ostateczna – decyzję zaopatrzono w klauzulę stwierdzającą jej ostateczność z dniem 26 lutego 2020 roku – k. 56a. Wobec tego zarzuty skarżącej odnośnie do tej decyzji, na etapie postępowania o wydanie decyzji ZRID nie mogły odnieść skutku. Również organy wydające decyzję ZRID nie są upoważnione do kontroli merytorycznej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodno prawnego w granicach swoich kompetencji. Obowiązkiem organów było więc sprawdzenie, czy projekt budowlany jest zgodny z pozwoleniem wodnoprawnym, oraz uwzględnienie w decyzji ZRID wymogów pozwolenia wodnoprawnego dotyczących ochrony środowiska. Dokonując kontroli decyzji organów w powyższym zakresie Sąd zauważył, że wbrew zarzutom skarżącej zgłoszonym w toku postępowania administracyjnego, określone w projekcie budowlanym (s. 66) powierzchnie przynależnej zlewni oraz zredukowanej zlewni są zgodne z parametrami określonymi w pkt I ppkt 5 pozwolenia wodnoprawnego z dnia 7 lutego 2020 r. Natomiast odnośnie do przewidzianej do likwidacji w projekcie budowlanym studni kopanej zlokalizowanej na działce ew. nr [...], Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 395 pkt 5 ustawy Prawo wodne, pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia wodnoprawnego nie wymaga wykonanie urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Tym samym na likwidację przedmiotowej studni kopanej nie jest wymagane uzyskanie stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Sąd podkreślił, że nie jest też rolą organu w procesie wydania decyzji ZRID ocena racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14). Nie mogły więc odnieść skutku zarzuty dotyczące przebiegu inwestycji jak i rozwiązań projektowych dotyczących odprowadzania wód deszczowych. Kwestia wydolności zaprojektowanych rozwiązań mających gwarantować właściwe odprowadzanie wód opadowych z terenu drogi, chroniąc tym samym nieruchomość skarżących przed zalewaniem spoczywa w gestii inwestora. Rolą organu i Sądu jest jedynie skontrolować, czy takie rozwiązania zostały przewidziane, wyłączając spod weryfikacji kwestie związane z technologiczną prawidłowością przyjętych rozwiązań projektowych. W tej materii odpowiedzialność spoczywa na podmiotach projektujących. Jeżeli w przyszłości okazałoby się, że woda opadowa nie jest w całości przechwytywana przez projektowane instalacje i dochodzi do zalewania działki skarżących, będzie możliwe inicjowanie innych postępowań, w tym o naruszenie stosunków wodnych. Zdaniem Sądu trudno było odnosić się do zdarzeń o charakterze nadzwyczajnym, jak powodzie, przed którymi z założenia trudno jest się "obronić" nawet, gdy istniejące instalacje zostały zaprojektowane zgodnie ze sztuką i wiedzą projektowo-inżynierską. Podobnie Sąd ocenił zarzuty skargi dotyczące ustalenia granic działek objętych inwestycją. Zarówno inwestor, jak i organy orzekające o ZRID opierają się na takim stanie geodezyjnym, jaki w chwili wydania decyzji wynika z katastru nieruchomości (danych z ewidencji gruntów). Organy nie są uprawnione do dokonywania jakiejkolwiek oceny ewentualnych niezgodności treści istniejących urzędowych dokumentów geodezyjnych ze stanem rzeczywistym; w szczególności prostowania niezgodności w tej dokumentacji dotyczącej np. przebiegu granic nieruchomości. Ponadto Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ust. 2 specustawy drogowej, do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że z opisu technicznego (s. 13), jak i z projektu zagospodarowania terenu (s. 33) wynika, że w liniach rozgraniczających teren nie występują drzewa kolidujące z inwestycją. Jeżeli podczas prac okazałoby się jednak, że zachodzi konieczność usunięcia drzew, które nie zostały uwzględnione w treści decyzji ZRID, inwestor będzie musiał, w ramach obowiązującego porządku prawnego, kwestię tę rozwiązać. W nawiązaniu do podnoszonej przez skarżących kwestii odpowiedzialności karnej geodety i jej wpływu na postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję Sąd wskazał, że stwierdzenie orzeczeniem sądu popełnienia przestępstwa przez geodetę, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 i nast. K.p.a. Zawarte w pkt 10b decyzji Starosty z dnia 23 czerwca 2020 r. nr 4/2020 znak: AB.6740.10.6.2018 wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, dotyczące odszkodowania za nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, są zgodne z art. 12 ust. 4a i 4b specustawy drogowej, zgodnie z którymi: decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a); decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b). Sąd zgodził się z Wojewodą, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z uwagi na długość przedsięwzięcia poniżej 1 km - § 3 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. 2019 r. poz. 1839. Na koniec Sąd wyjaśnił na czym polega związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i jakie uprawnienia i obowiązki posiada inwestor w tym postępowaniu. Sąd przedstawił specyfikę postępowania związanego z budową dróg jako obiektów liniowych. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: • art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 176. (zwanej później specustawą drogową) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji jako inwestycji drogi publicznej, • art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 176. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art.64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i brak zachowania zasady proporcjonalności - naruszenie zasady ochrony własności oraz równości wobec prawa w związku z brakiem zastosowania w/w przepisów bezpośrednio. Naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca upatruje zaś w naruszeniu: • art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) ppsa w zw. z art. 7, 64 § 2, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 KPA, wobec braku uznania, że zaskarżona decyzja na skutek zawartych w niej uchybień winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego wbrew poczynionym ustaleniom. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jadecyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpozania przez Sąd I instancji. Wystąpiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu według norm przepisanych, które to koszty nie zostały pokryte w całości lub w części. Skarżąca domaga się rozpozania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie przedstawił argumentację mającą, w jego ocenie potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. M. jest bezzasadna. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd ani organy administracji nie naruszyły art. 1 ust. 1 specustawy drogowej przyjmując, że przedmiotowa inwestycja drogowa dotyczy drogi publicznej. Jak wskazano we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 5 listopada 2018 r. planowana inwestycja drogowa dotyczy rozbudowy drogi gminnej nr [...] ul. [...] w D., zlokalizowanej w województwie podkarpackim, powiecie d., mieści D., jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...] na wskazanych we wniosku działkach, które wejdą w skład drogi w całości lub w określonej po dokonaniu ich podziału części oraz działkach niezbędnych do wykonania obiektów budowlanych (wylotu kanalizacji deszczowej, kanalizacji deszczowej). Z analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi stanowiącej załącznik do wniosku o ZRID (k. 26 akt adm.) wynika, że ul. [...] jest drogą gminną publiczną o nr [...], klasyfikowaną jako droga klasy D (dojazdowa), a jej rozbudowa w km 1+591,00 do 1+897,12 stanowić będzie fragment tej ulicy drogi gminnej nr [...]. Dalej można wyczytać, że poprzez rozbudowę drogi ul. [...] zostanie ona połączona z drogą krajową nr [...], drogą niepubliczną na terenie Gminy D. oraz skrzyżowaniem w km 1+595.6 rozwidleniem ul. [...] – drogi gminnej nr [...]. Ponadto o charakterze drogi ul. [...] jako drogi gminnej a więc drogi publicznej, podlegającej regulacjom ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przesądziły inne akty wskazane w aktach sprawy a dołączone do wniosku. Mianowicie Uchwałą Rady Miejskiej w D. Nr XXXIII/389/01 z 5 października 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie gminy Miasta D. do kategorii dróg gminnych w § 1 zaliczono do kategorii dróg gminnych drogi publiczne na terenie gminy miasta D. jak w załączniku do uchwały. Załącznik nr 1 do tej uchwały pod pozycją [...] wymienia ul. [...]. Niewątpliwie zatem ul. [...] jest drogą publiczną o charakterze drogi gminnej, która zostanie rozbudowana w celu połączenia jej z innymi drogami publicznymi. Na skutek ww. inwestycji droga gminna uzyska inne parametry techniczne bowiem uzyska klasę drogi dojazdowej. Zatem twierdzenie skarżącej, że wydana decyzja ZRID nie dotyczy drogi publicznej w tym drogi gminnej i nie miała do niej zastosowania ustawa ZRID jest bezpodstawne. Skoro inwestor wskazuje na rozbudowę drogi gminnej to okoliczność, że wcześniej w tym miejscu funkcjonowała droga o innym charakterze (droga dojazdowa do posesji) nie zmienia faktu, że planowana inwestycja spowoduje powstanie w tej lokalizacji drogi gminnej ul. [...], a wobec tego realizacja takiej rozbudowy drogi gminnej mogła być prowadzona na podstawie specustawy drogowej. Decydujące dla jej zastosowania znaczenie ma nie aktualny, tylko docelowy status drogi. Nie ma podstaw, by odmawiać jej zastosowania z tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest po śladzie drogi, która w ocenie skarżącej kasacyjnie funkcjonowała dotychczas jako droga wewnętrzna. Ul. [...] jako droga gminna uzyskała też stosowną numerację [...] jak wskazuje załącznik do uchwały Nr 319/6695/17 Zarządu Województwa Podkarpackiego z 27 czerwca 2017 r. w sprawie zmiany uchwały o nadaniu numeracji drogom powiatowym i gminnym na terenie województwa podkarpackiego (k.2.17 akt adm.). Zdaniem NSA, nie doszło też do naruszenia przez Sąd przepisów Konstytucji RR wskazanych w skardze kasacyjnej. Bezpośrednie stosowanie w niniejszej sprawie przepisów Konstytucji RP nie było uzasadnione bowiem ograniczenia prawa własności przewidziane w ustawie ZRID były dopuszczonymi konstytucyjnie sytuacjami, kiedy określone w Konstytucji prawo, w tym przypadku prawo własności, może podlegać ograniczeniom jeśli jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Właśnie aby zapewnić sprawną realizację inwestycji drogowych zmierzających do powstania bezpiecznych dróg ustawodawca przewidział w ustawie ZRID szczególne rozwiązania, które umożliwią osiągnięcie tego celu. Szczególne rozwiązania proceduralne (ogłoszenie przez obwieszczenie, konieczność uzyskania opinii i wymaganych decyzji już na etapie wniosku, zatwierdzenie projektu budowlanego w decyzji), szybsze wywłaszczenie i odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość a przede wszystkim kontrola organów ograniczona do zgodności wniosku z wymogami formalnymi bez możliwości kwestionowania przyjętych rozwiązań projektowych wskazują, że cel ustawodawcy jest realizowany. Odstępstwa przewidziane ustawą ZRID są zgodne z konstytucją bowiem służą wartościom w niej wskazanym, które z kolei uzasadniają ograniczenie innych konstytucyjnych praw, w tym prawa własności. W ocenie NSA, nie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności przy ograniczeniu prawa własności skarżącej bowiem ograniczenia tego prawa dopuścił ustawodawca określając szczególne rozwiązania w przepisach specustawy drogowej. Skoro postępowanie o wydanie decyzję ZRID zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami tej ustawy, to nie można zarzucać naruszenia prawa własności gdyż ograniczenie prawa własności przyświecające tej ustawie odbyło się zgodnie z regułami w niej zawartymi. Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Dz.U. 2003 Nr 80, poz. 721 t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 176. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art.64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem NSA ,Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się naruszania przepisów postępowania w postępowaniu organów wydających zaskarżoną decyzję. Sąd prawidłowo uznał, że wniosek a następnie decyzja ZRID zawierały wszelką konieczną dokumentację i postanowienia, które są istotne dla wydania zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Nie można zarzucić organom automatycznego wydania decyzji bez oglądania się na jakiekolwiek braki bowiem Wojewoda stwierdzając brak właściwej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym decyzją kasatoryjną z 15 października 2019 r. uchylił decyzję ZRID zobowiązując inwestora do przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego przewidującego likwidację rowów przydrożnych ulicy [...] w D.. Brak ten został naprawiony bowiem inwestor w odpowiedzi na postanowienie Starosty z 21 stycznia 2020 r. wzywające go do przedłożenia ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w postaci wylotu kanalizacji deszczowej do potoku [...] i na likwidację urządzeń wodnych w postaci istniejących odcinków rowów przydrożnych przy ul. [...] w D. na przedmiotowym odcinku drogi gminnej oraz na wprowadzanie oczyszczonych wód opadowo-roztopowych do potoku [...] ww. wylotem kanalizacji deszczowej, w dniu 27 lutego 2020 r. przedłożył decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w J. z dnia 7 lutego 2020 r. znak: RZ.ZUZ.2.421.414.2019.BS udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, opatrzoną klauzulą ostateczności. Zauważyć należy, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana wyłącznie w oparciu o warunki i wymagania określone w ww. pozwoleniu wodnoprawnym wobec czego kwestionowanie ważności pozwolenia wodnoprawnego z dnia 17 kwietnia 2015 r. znak: WRL.6341.1.4.2015 nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestionowanie rozwiązań przyjętych w pozwoleniu wodnoprawnym nie mogło skutkowac uchyleniem decyzji ZRID bowiem organ nie ma kompetencji do oceny takiej decyzji. Jak słusznie zauważył Sąd organ mógł jedynie ocenić czy projekt budowlany odpowiada wymaganiom takiej decyzji oraz czy decyzja ZRID czyni zadość przewidzianym w tym pozwoleniu wodnoprawnym warunkom ochrony środowiska. Jeśli ww. pozwolenie wodnoprawne miało braki to należało je kwestionować na etapie jego wydawania. Jednak tego skutecznie nie uczyniono bo stało się ono ostateczne. Sąd słusznie zauważył, że określone w projekcie budowlanym (s. 66) powierzchnie przynależnej zlewni oraz zredukowanej zlewni są zgodne z parametrami określonymi w pkt I ppkt 5 pozwolenia wodnoprawnego z dnia 7 lutego 2020 r. Sąd wymienił również podstawy prawne wskazujące, że uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na likwidację studni na działce nr ew. [...] nie było konieczne dla realizacji ww. inwestycji drogowej. Nie ulega również wątpliwości, że organy administracyjne w ramach postępowania o wydanie ZRID nie mają kompetencji do oceny racjonalności czy słuszności przedstawionego im projektu budowlanego. Kompetencje w tym zakresie ma wyłącznie inwestor, który wskazuje, że zamierza zrealizować określoną inwestycję drogową o określonych parametrach i rozwiązaniach a organ zobligowany jest sprawdzić czy taka inwestycja pod względem formalno-prawnym jest możliwa do zrealizowania. Stąd słusznie zauważył Sąd, że obiekcje skarżącej odnośnie przebiegu drogi czy zastosowanych rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji ZRID. Inwestor wraz z projektantem odpowiadają za to, że zastosowane w projekcie rozwiązania są odpowiednie i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Jeśli w przyszłości okaże się, że zrealizowany system odwadniania nie jest wydolny i dochodzi do zalewania nieruchomości skarżącej, to może ona wystąpić o naruszenie stosunków wodnych. Organy nie mogły również weryfikować granic działek przeznaczonych na realizację drogi bowiem nie są uprawnione do takich działań. Projektant posluguje się powszechnie dostępnymi mapami do celów projektowych i jeśli dane ewidencyjne tam zawarte są nieprawidłowe, niezgodne ze stanem rzeczywistym to organy wydające decyzję ZRID nie mogą ingerować w mapy oparte na takich danych geodezyjnych. W zakresie sprzeczności projektu ze stanem rzeczywistym, co miał wyjaśnić postulowany przez skarżącą kasacyjnie dowód w postaci rozprawy administracyjnej i wizji w terenie, stwierdzić należy, że owszem art. 75 § 1 K.p.a. przewiduje możliwość dopuszczenia wszelkiego rodzaju dowodów koniecznych dla rozpatrzenia sprawy ale należy stwierdzić, że dla wydania decyzji ZRID czyli oceny formalnoprawnej wniosku i przyjętych tam rozwiązań jako zgodnych z prawem nie było konieczne weryfikowanie stanu rzeczywistego. W projekcie budowlanym z opisu technicznego i projektu zagospodarowania terenu wynikało, że żadne drzewa nie zanjdują się w kolizji z inwestycją. Zatem jeśli tak nie jest, to inwestor będzie musiał rozstrzygnąć tę kwestię poza udzielonym mu zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej na zasadach powszechnie obowiązujących. Zważywszy, że art. 21 ust. 2 specustawy drogowej wyłącza stosowanie przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskania zezwolenia na ich usunięcie i opłat z tym związanych, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków takie przeoczenie w projekcie będzie wiązało się dla inwestora z koniecznością uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i ponbiesienia opłat, z których byłby zwoniony gdyby usunięcie drzew objęto ww. decyzją. Nie można także przyjąć, że dojdzie do naruszenia prawa własności skarżącej w sposób nieproporcjonalny do celu jakim jest budowa drogi publicznej z korzyścią dla ogółu mieszkańców gminy. Nie ulega watpoliwości, że polepszenie warunków komunikacji na terenie gminy poprzez budowę brakującego odcinka drogi gminnej służy interesowi publicznemu w postaci zapewnienia bezpiecznej, asfaltowej dwupasmowej drogi z pełną infrastrukturą techniczną a nie jak dotychczas prowizorycznej drogi gruntowej dojazdowej do posesji. Przewidziane wywłaszczenie poprzez przeznaczenie części działek prywatnych pod budowę drogi nie naruszy istoty prawa własności bowiem na pozostałej cześci wydzielonych działek można nadal gozpodarować jak dotychczas a za utracony teren wywłaszczeni otrzymają stosowne odszkodowanie. Pozbawione podstaw jest zatem twierdzenie, że naruszono uzasadnione interesy osób trzecich. Wskazania w tym zakresie znajdują się w pkt 10b decyzji Starosty z 23 czerwca 2020 r. Naruszenie przepisu art. 64 § 2 K.p.a. faktycznie miało miejsce bo organ powinien wezwać skarzącą do podpisania jej pisma przed wydaniem decyzji ale uchybienie to w istocie nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) a tym samym nie wymagało uchylenia decyzji. Brak podpisu wniesionego 16 czerwca 2020 r. pisma nie uniemożliwił skarżącej podniesienia zarzutów względem decyzji ZRID. Mogła ona przedstawić ważkie dla sprawy argumenty w odwołaniu i skardze, co uczyniła. Wobec tego naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. w istocie nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie NSA, Sąd i organy zasadnie nabrały podejrzeń odnośnie do faktycznych intencji skarżącej składającej pismo bez podpisu tuż przed wydaniem decyzji w sprawie, skoro w swoich dotychczasowych, licznych wystąpieniach takiego braku nie dopuściła się, a zabieg ten zastosowała jedynie przed wydaniem poprzedniej, następnie uchylonej decyzji ZRID w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że wniosek zawierał wymagane przepisami specustawy drogowej dane i dokumenty (art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1). Szczegółowo przedstawił to Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, stąd zdaniem NSA niecelowe jest przytaczanie ponownie tej argumentacji. Należy jedynie podzielić pogląd, że wniosek po jego uzupelnieniu przez inwestora 27 lutego 2020 r. spełniał wymogi z ww. przepisów. Spełnione zatem zostały wymogi formalne wniosku o wydanie decyzji ZRID. Prawidłowa jest również ocena Sądu I instancji, że proceduralnie wydanie decyzji ZRID nie nosi znamion naruszenia specustawy drogowej. W tym stanie rzeczy organy były zobligowane wydać decyzję ZRID bowiem zostały spełnione przewidziane prawem przesłanki do udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, która to decyzja ma charakter związany. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu odwołujący się do stanowiska TK z wyroku z dnia 16 paździerrnika 2012 r., sygn. akt K 4/10 w zakresie braku naruszenia zasady proporcjonalności przy organiczaniu prawa własności przez szczególne i wyjątkowe rozwiązania zastosowane w specustawie drogowej dla sprawnego procesu realizacji inwestycji dotyczących dróg publicznych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie od kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu), należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów art. 258 - art. 261 P.p.s.a. Z tego też względu, pełnomocnik z urzędu powinien złożyć stosowny wniosek o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W razie gdyby Sąd ten odmówił ich zasądzenia lub zasądził w niewłaściwej wysokości istnieje możliwość zaskarżenia postanowienia do NSA, co byłoby wykluczone gdyby o kosztach tych orzekł obecnie NSA.