II SA/Wa 926/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w zakresie tiret pierwszego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. S. (strona, skarżący) zwróciła się do Telewizji Polskiej S.A. (dalej także jako "TVP S.A.") o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek został przesłany przesyłką poleconą do TVP S.A. Przedmiotem wniosku było przekazanie: - skanów umów z aneksami i załącznikami dotyczącymi przygotowania i realizacji oraz emisji w programie "M." animacji P., - skanów faktur, rachunków związanych z przygotowaniem i realizacją oraz emisją w programie "M." animacji P., - skanów umów z aneksami i załącznikami dotyczącymi przygotowania i realizacji oraz emisji programu "P." wyemitowanego w TVP 1 01.01.2019 r., TVP Polonia 01.01.2019 r, 02.01.2019 r. i 05.02.2019 r. oraz w TVP Rozrywka 06.01.2019 r. i 07.01.2019 r., - skanów faktur, rachunków związanych z przygotowaniem i realizacją oraz emisją programu "P." wyemitowanego w [...][...].01.2019 r., [...][...].01.2019 r., [...].01.2019 r. i [...].02.2019 r. oraz [...][...].01.2019 r. i [...].01.2019 r. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. TVP S.A. działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330, 1669) dalej u.d.i.p., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) dalej k.p.a., art. 11 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 419, 1637), po rozpatrzeniu wniosku S. odmówiła udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia: - skanów umów z aneksami i załącznikami dotyczącymi przygotowania i realizacji oraz emisji programu "P." wyemitowanego w [...][...].01.2019 r., [...][...].01.2019 r., [...].01.2019 r. i [...].02.2019 r. oraz w [...][...].01.2019 r. i [...].01.2019 r., - skanów faktur, rachunków związanych z przygotowaniem i realizacją oraz emisją programu "P." wyemitowanego w [...][...].01.2019 r., [...][...].01.2019 r., [...].01.2019 r. i [...].02.2019 r. oraz [...][...].01.2019 r. i [...].01.2019 r., W uzasadnieniu decyzji wskazała między innymi, że zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Telewizja Polska podkreśliła, pomimo iż jest spółką Skarbu Państwa dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne, to jako spółka prawa handlowego działa w warunkach wolnego rynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej właściwego funkcjonowania. Wskazała, że przychodów Telewizji Polskiej S.A. nie stanowią wyłącznie środki publiczne (abonament), ale przychody te pochodzą także z innych źródeł, m.in. z obrotu prawami do audycji i z reklam i audycji sponsorowanych. Wynika to z art. 31. ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. W ocenie TVP realizacji oraz emisji programu "P.", a w szczególności koszty jakie w związku z tym poniosła Telewizja Polska S.A. oraz treść samych umów posiadają dla TVP S.A. na tyle istotną wartość gospodarczą, iż nie może nastąpić ich udostępnienie. Warunki przygotowania i realizacji audycji telewizyjnych oraz warunki ich emisji, w szczególności koszty z tym związane, zostały wypracowane w toku trudnych długotrwałych negocjacji. Uzyskanie przez podmiot konkurencyjny informacji o warunkach, w tym finansowych, na jakich Telewizja Polska S.A. organizuje produkcję i emisję swoich programów, a w szczególności za jakim wynagrodzeniem, może wpływać na wzmocnienie pozycji rynkowej tego konkurenta, jednocześnie osłabiając na nim pozycję TVP S.A. Inne stacje telewizyjne również przygotowują i realizują, a następnie emitują audycje telewizyjne, konkurując w tym zakresie z TVP S.A., i zainteresowane są poznaniem warunków, a w szczególności kosztów jakie w tym zakresie poniosła Telewizja Polska S.A. W ocenie TVP upublicznienie przedmiotowych umów o warunkach przygotowania i realizacji oraz emisji programu "P." wyemitowanego na antenach TVP S.A., a także związanych z tymi umowami faktur i rachunków, może chociażby potencjalnie zagrozić interesom TVP S.A. Jedyną przesłanką ku utajnianiu wytwarzanych przez przedsiębiorcę informacji jest istnienie chociażby minimalnego, potencjalnego ryzyka zagrożenia interesów TVP. Dokumentom, których upublicznienia domaga się skarżący, TVP nadała klauzule "tajemnica przedsiębiorstwa". Skargę na powyższe rozstrzygnięcie w zakresie w jakim odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów z aneksami i załącznikami dotyczącymi przygotowania i realizacji oraz emisji programu "P." wyemitowanego w [...][...].01.2019 r., [...][...].01.2019 r., [...].01.2019 r. i [...].02.2019 r. oraz w [...][...].01.2019 r. i [...].01.2019 r. wywiodło S. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłani proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji niespełniającego wymogu konieczności i proporcjonalności dokonanego ograniczenia poprzez zbyt ekstensywną odmowę udostępnienia informacji, 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na uznaniu, że udostępnienie żądanych przez Stowarzyszenie informacji naruszy tajemnicę przedsiębiorcy, 3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na niewykazaniu zasadności zastosowania przesłanki ograniczającej prawo do informacji publicznej, 4) art. 11 pkt 4 ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji, w zakresie w jakim przepis ten definiuje pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądane przez Stowarzyszenie informacje są objęte przedmiotowym zakresem zastosowania tego przepisu, 5) art. 7 i 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz że Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, polegające na lakonicznym uzasadnieniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Stowarzyszenie domagało się uchylenia decyzji Telewizji Polskiej S.A z [...] marca 2019 r. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ nie wykazał w sposób przekonujący w treści wydanej decyzji spełnienia przesłanki materialnej (przedstawianie przez określone informacje wymiernej wartości gospodarczej), które uprawniałyby do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W odpowiedzi na skargę TVP S.A. wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, str. 28). W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że skany umów z aneksami i załącznikami dotyczącymi przygotowania i realizacji oraz emisji programu "P." wyemitowanego w [...][...].01.2019 r., [...][...].01.2019 r., [...].01.2019 r. i [...].02.2019 r. oraz w [...][...].01.2019 r. i [...].01.2019 r., stanowią informację publiczną. Informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W tym miejscu należy podkreślić, że treść umów dotyczących majątku publicznego jest informacją publiczną, a wnioski o ich udostępnienie powinny być rozpatrywane w oparciu o przepisy u.d.i.p. Umowy cywilnoprawne oraz faktury Vat, czy też dokumenty potwierdzające dokonanie zapłaty związane z gospodarowaniem środkami publicznymi, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Powyższa informacja stanowi element umowy cywilnoprawnej zawartej przez organ w związku z realizacją określonych zadań związanych z jego działalnością i odnosi się do sposobu dysponowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej). Nie budzi również wątpliwości, że TVP S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wykonuje zadania publiczne (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 876/14, wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2018 r. II SAB/Wa 582/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo do udostępnienia informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnie obowiązującym. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Osią sporu między skarżącym a Spółką jest natomiast to, czy TVP S.A. mogła odmówić udostępnienia tych informacji publicznych powołując się na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W ocenie Sądu Spółka miała takie prawo. Z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa. Definicja legalna pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" została zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę tę rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W świetle tego przepisu, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy należy więc traktować jako surogat prawa do prywatności jednostki (osoby fizycznej), na gruncie przepisów kształtujących status prawny przedsiębiorcy. Z tego wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 193/13; orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 13 listopada 2018 r. IV SA/Gl 783/18, LEX nr 2583738). Nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Organ w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (wyrok WSA w Poznaniu z 7 czerwca 2018 r., IV SAB/Po 32/18, LEX nr 2511166). Przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być przez podmiot obowiązany omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek ograniczenia prawa dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada tym wymaganiom. Telewizja Polska S.A. wskazała w jej uzasadnieniu, że sporne informacje mają obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Organ wskazał także, że zbadał omówione przesłanki w odniesieniu do żądanych informacji, a następnie wykazał z jakich – zindywidualizowanych i obiektywnych względów – uznał, że podlegają one ochronie i nie mogą być udostępnione Stowarzyszeniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji TVP S.A. wyjaśniła, że "informacje o warunkach przygotowania, realizacji oraz emisji programu "P.", a w szczególności koszty jakie w związku z tym poniosła Telewizja Polska S.A. oraz treść samych umów posiadają dla TVP S.A. jest na tyle istotną wartość gospodarczą, iż ich udostępnienie nastąpić nie może. Warunki przygotowania i realizacji audycji telewizyjnych oraz warunki ich emisji, w szczególności koszty z tym związane, zostały wypracowane w toku trudnych i długotrwałych negocjacji. Uzyskanie przez podmiot konkurencyjny informacji o warunkach, w tym finansowych, na jakich Telewizja Polska S.A. organizuje produkcję i emisję swoich programów, a w szczególności za jakim wynagrodzeniem, może wpływać na wzmocnienie pozycji rynkowej tego konkurenta, jednocześnie osłabiając na nim pozycję TVP S.A. Inne stacje telewizyjne również przygotowują i realizują, a następnie emitują audycje telewizyjne, konkurując w tym zakresie z TVP S.A., i zainteresowane są poznaniem warunków, a w szczególności kosztów jakie w tym zakresie poniosła Telewizja Polska S.A.". W dalszej części TVP wskazała, że informacjom, których domaga się skarżące Stowarzyszenie, zgodnie z Instrukcja Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa obowiązująca w TVP, nadana została klauzula "tajemnica przedsiębiorstwa", a więc dostęp do nich jest również ograniczony w samym TVP. Tym samym w ocenie Sądu TVP wypełniła przesłankę materialną z jaką mamy do czynienia analizując "tajemnicę przedsiębiorcy", gdyż wskazała inne informacje posiadające wartość gospodarczą. W ocenie Sądu spełniona została również przesłanka formalna, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika, że TVP wykazała wolę utajnienia danych informacji. Nastąpiło wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie była iluzoryczna, gdyż została przeprowadzona na podstawie dokumentów źródłowych, a organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na Instrukcję Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa obowiązującą w TVP i szczegółowo wyjaśnił dlaczego żądane informacje mają dla TVP wartość gospodarczą. Biorąc powyższe pod rozwagę działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Sąd skargę oddalił.