II SA/Lu 481/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 2 maja 2022 r. nr IF-VII.7840.3.55.2021/2022.MAK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE W związku z wnioskiem R. H. (dalej również jako: strona lub skarżący), postanowieniem z 5 sierpnia 2021 r., Starosta Lubelski wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr 1017/20 z 17 czerwca 2020 r. Tą decyzją Starosta Lubelski zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. sp. z o.o. w L. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (budynek A i B) oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (budynek C i D) na działce nr [...] położonej w M. , gm. J.. Następnie decyzją z 25 sierpnia 2021 r. Starosta Lubelski działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej Starosty Lubelskiego z 17 czerwca 2020 r., nr [...]. Uzasadniając to stanowisko, organ podał, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wynika to z faktu, że sporna inwestycja została usytuowana w odległościach od granic działek sąsiednich dopuszczonych przepisami prawa, a jej realizacja nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej należącej do wnioskodawcy. Sam fakt, że wnioskodawca jest właścicielem działki sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, skutkiem którego Wojewoda Lubelski decyzją z 19 października 2021 r., uchylił w całości w/w decyzję oraz postanowienie Starosty Lubelskiego z 5 sierpnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji nie ustalił zakresu żądania strony oraz jego podstaw, a tym samym przedwcześnie i bez należytego uzasadnianie wdrożył tryb wznowieniowy w sprawie. Wykonując wytyczne organu odwoławczego, Starosta Lubelski w wyniku wezwania strony do sprecyzowania zakresu żądania wniosku, a następnie w oparciu o dzielone wyjaśnienie postanowieniem z 19 stycznia 2022 r., ponownie wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Lubelskiego z 17 czerwca 2020 r., a następnie decyzją z 23 lutego 2022 r., odmówił - jak za pierwszym razem - uchylenia w/w decyzji ostatecznej. W jej uzasadnieniu organ powtórzył wyrażone wcześniej stanowisko, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa zawarta w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadnia wydanie takiego rozstrzygnięcia. Od decyzji Starosty Lubelskiego skarżący złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie pozwolenia na budowę ponieważ zostało udzielone z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. sprzecznie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (powstaną 4 niezależne budynki mieszkalne na działce o powierzchni 1500 m2, co doprowadzi do obejścia prawa i niezgodności z tym planem) oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie posiada on interesu prawnego w trakcie postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto wskazał, że organ pominął jego argumenty wskazane w piśmie z 13 stycznia 2022 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Lubelski decyzją z 2 maja 2022 r. uchylił w całości decyzje organu pierwszej instancji i umorzył w całości postępowanie tego organu dotyczące wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ przypomniał, że tryb wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od głównej zasady, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Ustawodawca enumeratywnie wylicza przesłanki wznowienia w art. 145 § 1, art. 145a i 145b k.p.a. Wniesienie podania o wznowienie postępowania powoduje wydanie przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, bądź wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia ma na celu zbadanie wyłącznie następujących okoliczności: - czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, - czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem przewidzianych terminów, - czy podanie zostało wniesione przez stronę postępowania. W tym kontekście - zdaniem Wojewody - organ pierwszej instancji nie ustalił w jakiej dacię skarżący powziął informację o wydanej decyzji. Przez pojęcie dowiedzenia się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Za wystarczające uznaje się posiadanie informacji czego dana decyzja dotyczy. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w którym ustalił, iż skarżący 10 i 16 czerwca 2021 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Lublinie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wglądu do projektu budowlanego działki sąsiedniej nr [...]. W odpowiedzi organ pismem z 21 czerwca 2021 r. poinformował wnioskodawcę, iż kserokopia projektu zagospodarowania działki stanowi załącznik nr 1 do decyzji 1017/20 z dnia 17 czerwca 2021 r. (znak: [...]). Przedmiotowe pismo oraz projekt zagospodarowania terenu skarżący odebrał osobiście 25 czerwca 2021 r. Zatem w tej dacie skarżący dowiedział się istnieniu przedmiotowej decyzji ostatecznej. Wniosek o wznowienie postępowania złożył natomiast dopiero 30 lipca 2021 r., a zatem po upływie jednomiesięcznego terminu do wznowienia postępowania. W ocenie Wojewody, uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie powinno skutkować odmową wznowienia postępowania, jednakże jeżeli organ błędnie wznowi postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności, może on wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. Zachowanie terminu stanowi bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć. W skardze na powyższą decyzję R. H. podniósł, że organy zupełnie pominęły, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie powinna być wydana. Dopuszczała ona bowiem inwestycję niezgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy J., czym narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a co ma fundamentalne znaczenie. Wydanie tego pozwolenia na budowę de facto legalizuje obchodzenie prawa miejscowego, które z założenia powinno dawać gwarancję właścicielom innych nieruchomości, że na danym terenie powstanie tylko taka zabudowa, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu. Naruszenie powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów. Tymczasem w projekcie budowlanym będącym podstawą do inwestycji na działce [...] o powierzchni 1500 m2 na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę przewidywany jest podział tej działki na 4 niezależne posesje z których żadna po przewidywanym wydzieleniu nie spełnia wymogu zachowania powierzchni wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem zarówno Starosta jak i Wojewoda pominęli natomiast sprawę niezgodności zatwierdzonej pozwoleniem na budowę inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego gminy J.. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rozpoczęcie procedury rozpatrywania wniosku inwestora zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy J.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Lubelskiego uchylająca decyzję Starosty Lubelskiego z 23 lutego 2022 r. i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji, dotyczące wznowienia postepowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Lubelskiego nr 1017/20 z 17 czerwca 2020 r. wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę. W sprawie oczywistym jest, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. W myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania administracyjnego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy - por. szerzej G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy przepisy art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa i art. 145b k.p.a. enumeratywnie wskazują przyczyny, które obligują do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jedną z przyczyn nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10). Niespełnienie przesłanek, o których mowa, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Gdyby zaś organ z takich czy innych przyczyn wszczął (wznowił) postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 464/11, LEX nr 1085635; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 121). Etapy procedury wznowienia postępowania wraz z przypisanymi do nich okolicznościami, które wymagają zbadania, w ogólnym zarysie wydają się wprawdzie dość oczywiste, ale precyzyjne rozgraniczenie tudzież dokładne ustalenie zakresu każdego z nich napotyka już na znaczne trudności i bywa źródłem dylematów interpretacyjnych organów rozstrzygających sprawę. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji pozytywnie zweryfikował formalne przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania w postaci istnienia decyzji ostatecznej i wskazania przez wnioskodawcę określonej normatywnie przyczyny wznowienia. Dokonał jednak wadliwych ustaleń w zakresie zachowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a. terminu do złożenia podania, co z kolei prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy. Mianowicie organ pierwszej instancji, przyjął za skarżącym (jego pismo z 10 stycznia 2022 r.), że ten o decyzji ostatecznej z 17 czerwca 2020 r. dowiedział się 18 lipca 2021 r., a zatem składając wniosek o wznowienie postępowania 30 lipca 2021 r. zmieścił się w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. Do odmiennych wniosków doszedł natomiast organ odwoławczy przyjmując, że termin do złożenia wniosku o wznowienie zaczął biec skarżącemu 25 czerwca 2021 r., tj. w dniu odebrania kserokopii projektu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji ostatecznej z 17 czerwca 2021 r. Tym samym złożony przez skarżącego 30 lipca 2021 r. wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem obowiązującego terminu. Tak wyrażone przez Wojewodę Lubelskiego stanowisko - jako prawidłowe - sąd akceptuje w całości. Mianowicie w tym zakresie podkreślić należy, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W świetle art. 148 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. istotny jest dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie dzień, w którym strona przeprowadziła konsultacje ze specjalistami dotyczące przedmiotowej inwestycji. Zdaniem sądu, bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. powinien być bowiem liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, przy czym zwrot: strona dowiedziała się o decyzji, należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Innymi słowy dniem tym nie jest dzień doręczenia samej decyzji lecz dzień uzyskania informacji o jej wydaniu przez organ. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Organ odwoławczy prawidłowo natomiast zaznaczył, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się potwierdzenie odbioru przez skarżącego kserokopii projektu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do przedmiotowego pozwolenia na budowę z 17 czerwca 2020 r. Czynność ta miała miejsce 25 czerwca 2021 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem skarżący. Okoliczność ta wyraźnie wskazuje, iż o treści ww. decyzji skarżący wiedziała już w tym dniu, a zatem znacznie wcześniej niż przyjął to organ pierwszej instancji oraz sam skarżący. Nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania złożony zostały z przekroczeniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., tj. po upływie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Słuszna przy tym jest konkluzja Wojewody, że stwierdzenie złożenia wniosku po terminie powinno skutkować wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Gdy jednak organ z takich czy innych przyczyn wszczął (wznowił) postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe, mimo iż wcześniej wydano postanowienie o wznowieniu postępowania. Zarówno bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie wielokrotnie wskazywano, że jeśli w wypadku wadliwej oceny organ wszczął postępowanie, pomimo że występują przyczyny niedupuszczaloności wznowienia postępowania, postępowania jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2000 r., I SA 855/99, w którym stwierdził, że "Jeśli ... w toku wznowionego postępowania okazało się, iż z uwagi na uchybienie terminu ustawowego nie podlegało ono wznowieniu - to orzekając w postępowaniu instancyjnym organ władny był zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i uchylając wadliwą decyzję pierwszej instancji umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe." W orzecznictwie administracyjnym wielokrotnie rozważano kwestię zasadności stosownie w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania art. 105 k.p.a. i kwestię tę pozytywnie i zgodnie przesądzono, zarówno w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych (vide np. wyroki: WSA w Gdańsku z 28 maja 2008 r., II SA/Gd 18/08, WSA w Gdańsku z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 337/09). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących legalności decyzji ostatecznej wyjaśnić stronie należy, że kwestie te nie mogły podlegać ani ocenie organów ani sądu. Do tej fazy postępowania właściwy organ administracji może przejść dopiero wtedy, gdy ustali, że spełnione zostały wszystkie warunki formalne wznowienia postępowania oraz, że zachodzą przyczyny (podstawy) wznowienia postępowania. Skoro natomiast w rozpoznawanej sprawie nie mogło dojść do wznowienia postępowania z uwagi na niezachowanie terminu do złożenia podania o jego wznowienia, to tym samym organ obowiązany był jedynie wyjaśnić przyczyny przyjęcie tego stanu rzeczy bez wchodzenia w merytoryczną część rozważań dotyczącą legalności decyzji ostatecznej w tym zgodności jej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano na wstępie postępowanie o wznowienie składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie tego postępowania bada się dopuszczalność wznowienia. Na tym etapie weryfikuje się, czy żądanie pochodzi od osoby uprawnionej, czy został zachowany termin do złożenia takiego żądania w przypadku, gdy przepisy ustawy wprowadzają takie ograniczenie oraz czy wskazana została ustawowa podstawa wznowienia. Dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania następuje etap rozpoznawczy, co stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przesłanek wznowienia i stwierdzenia, czy przesłanki te rzeczywiście wystąpiły, a jeśli tak do oceny ich wpływ na dotychczasową decyzję ostateczną. W przedmiotowej sprawie z uwagi na stwierdzoną niedopuszczalność wznowienia postępowania spowodowaną uchybieniem terminu do złożenia wniosku o jego wznowienie organ nie mógł przejść do oceny tych zarzutów lecz zobowiązany był do zakończenia wszczętego wadliwie postępowania wznowieniowego bez odnoszenia się do tych kwestii. Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329).