II SA/Łd 797/09

SENTENCJA Dnia 3 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi D. W. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. UZASADNIENIE Prezydent Miasta R., decyzją wydaną w dniu [...] znak: [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) (dalej u.p.z.p.), oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku I. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na handlowy, położonego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w obrębie geodezyjnym [...], w R., przy ul. M. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dla terenu wskazanego we wniosku nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zamierzona inwestycja wymaga określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Dalej Prezydent Miasta R. wskazał, iż zgodnie z dyspozycją zawartą w treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przeprowadzono analizę architektoniczno – urbanistyczną zabudowy istniejącej wokół przedmiotowej działki, w efekcie której organ ustalił, że planowany zakres inwestycji i sposób zagospodarowania terenu spełnia przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. i G. W. podnosząc, że planowana przez I. G. inwestycja ogranicza możliwość zarówno wykonywania posiadanego przez nich prawa własności do sąsiedniej działki oznaczonej numerem [...] jak i sposobu jej zagospodarowania. Odwołujący się wyjaśnili, że budynek, będący przedmiotem prowadzonego postępowania w niewielkiej części stoi na ich działce, co skutkuje brakiem możliwości korzystania z gruntu stanowiącego ich własność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania D. i G. W., decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta R.. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż działka, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, zabudowana jest budynkiem gospodarczym, w którym inwestor zamierza prowadzić działalność handlową. Kolegium podkreśliło, że wskazany budynek już istnieje, zaś zmieniony ma być jedynie sposób jego użytkowania. Dalej organ drugiej instancji podniósł, że co prawda granice obszaru analizowanego nie odpowiadają kryteriom zawartym w § 3 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jednakże wada ta nie miała wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie, bowiem fakt, iż w analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza uzasadnia tezę, że wprowadzenie doń funkcji handlowej stanowić będzie uzupełnienie funkcji już istniejących. Kończąc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest źródłem żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, zaś jej podjęcie nie jest uwarunkowane wyrażeniem zgody przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ponadto decyzja taka nie przesądza o zgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi określonymi przepisami prawa budowlanego, zaś rolą tejże decyzji jest tylko i wyłącznie określenie warunków zabudowy terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli D. i G. W. żądając uchylenia decyzji obu instancji. Uzasadniając skargę, skarżący podnieśli, że w rozpoznawanej sprawie inwestor nie posiada tytułu prawnego do całości gruntu, na którym planowana jest inwestycja, zatem nie została spełniona przesłanka zawarta w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu. W ocenie Sądu wymienione w powołanym przepisie wady nie wystąpiły w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Przedmiotem niniejszej sprawy, a zarazem rozważań Sądu jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na handlowy, położonego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w obrębie geodezyjnym [...], w R., przy ul. M. Zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p, - w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, albowiem mając na uwadze treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym. Jednocześnie podkreślić należy, iż organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że łączne spełnienie powyższych przesłanek, przy jednoczesnym braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Oceniając postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie wskazać należy, iż organy badając czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stwierdziły m. in., iż teren działki, na której projektowana jest inwestycja przeznaczony jest pod zabudowę handlową, posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a także do tejże działki doprowadzone są media. Ponadto dokonano analizy działki objętej wnioskiem, a wyniki tejże analizy w formie zarówno tekstowej, jak i graficznej załączono do decyzji organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy. Powyższa analiza przeprowadzona została w sposób zgodny z wymogami przewidzianymi w treści § 3 wskazanego powyżej rozporządzenia. Co prawda, jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P, granice obszaru analizowanego, wyznaczonego przez organ pierwszej instancji nie spełniały warunku przewidzianego § 3 ust. 2 rozporządzenia, lecz w ocenie Sądu nie miało to żadnego wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Właściwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego i tak skutkowałoby wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, bowiem w przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Planowana w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego z gospodarczego na handlowy z pewnością będzie stanowiła uzupełnienie istniejącej już na obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej i gospodarczej, spełniając warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Wobec powyższego w ocenie Sądu, organy orzekające w przedmiotowej sprawie wszechstronnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz przeprowadziły, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, analizę charakteru zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Organy obu instancji prawidłowo dokonały analizy zgodności planowanego zamierzenia, z wymogami zasady "dobrego sąsiedztwa", regulowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, której celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe, oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, komentarz do art. 61). W toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy Sąd nie znalazł podstaw prawnych, uniemożliwiających ustalenie zmiany sposobu użytkowania dla przedmiotowej inwestycji, natomiast analiza przepisów odrębnych pod kątem wnioskowanej inwestycji nie wskazała żadnych przepisów, które pozostawałyby w sprzeczności z planowanym przedsięwzięciem. Mając na uwadze fakt, iż sami skarżący nie kwestionują ustaleń poczynionych przez organy obu instancji, koncentrując swoje zarzuty jedynie na kwestii ochrony swoich interesów, odnosząc się do tychże zarzutów, należy wskazać, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter tzw. promesy. Jej uzyskanie umożliwia jedynie późniejsze ewentualne starania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie nadaje żadnych praw. W szczególności zaś nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Dopiero w przypadku składania wniosku o pozwolenie na budowę, koniecznym będzie wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie, czy inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a następnie konkretyzacja warunków i zasad realizacji zamierzenia inwestycyjnego, którego rodzaj i cechy określone zostały we wniosku. Reasumując stwierdzić należy, że wszystkie wymogi określone przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla decyzji o warunkach zabudowy zostały zachowane i Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie doszukał się również w toku postępowania administracyjnego uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik postępowania. Wobec powyższego, skoro zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta R., nie naruszają prawa, skarga, na podstawie art. 151 p.p.s.a, podlega oddaleniu. m.o.