II SAB/Po 165/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Agencji Pracy Tymczasowej WORKSOL Michał Solecki na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku Agencji Pracy Tymczasowej [...] datowanego na [...] maja 2021 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku, III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE M. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Agencja Pracy Tymczasowej [...] (dalej zwany skarżącym, stroną lub Agencją) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca: J. A. M., na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem datowanym na dzień [...] maja 2021 r., który wpłynął do organu dnia [...] maja 2021 r. Skarżący zwrócił się do Wojewody o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca: J. A. M., obywatela [...], na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku dołączono: oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2021 poz. 1100 dalej dalej też jako "ustawa o promocji zatrudnienia", w skrócie u.p.z.i.r.p."), kserokopię paszportu cudzoziemca, potwierdzenie wniesienia opłaty, informacje starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, certyfikat potwierdzający dokonanie wpisu podmiotu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, dokument - wydruk z CEIDG potwierdzający prowadzenie działalności gospodarczej przez podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia, kserokopię dowodu osobistego oraz kserokopię umowy ramowej o współpracy w zakresie kierowania pracowników tymczasowych do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz pracodawcy użytkownika. W dniu [...] września 2021 r. (data wpływu do organu) Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca zarzucając organowi: 1) naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 poz. 735 dalej dalej: k.p.a.) - polegające na uchylaniu się od swego obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie wbrew obowiązującym przepisom k.p.a., 2) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. - polegające na działaniu wbrew przepisom prawa, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej, 3) naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. - polegające na pozostawaniu w bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy powinien on działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, 4) naruszenie art. 35 § 2 i 3 k.p.a. - polegające na pozostawaniu w bezczynności w sytuacji, gdy w przypadku wniosku niezawierającego braków formalnych organ winien był załatwić sprawę niezwłocznie. Natomiast w przypadku sprawy wymagającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, 5) naruszenie art. 36 § 1 i k.p.a. w zw. z art 14 § 1 k.p.a. - polegające na niepoinformowaniu o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jego przyczynach, jak też o nowym terminie w formie pisemnej. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o: 1) wydanie zgodnej z prawem decyzji przez Wojewodę w P., bez zbędnej zwłoki, 2) uwzględnienie wniesionej skargi w całości oraz zobowiązanie Wojewody w P. do wydania odpowiedniej decyzji w zakreślonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu terminie, 3) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, 4) stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5) orzeczenie o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 6) przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości [...] zł (słownie: tysiąc dwieście złotych) 7) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości [...] zł skarżący wskazał, że każdy miesiąc opóźnienia w wydaniu decyzji ponad czas w jakim zgodnie z prawem powinna być wydana stanowi stratę dla przedsiębiorstwa. Agencja nie ma możliwości zalegalizowania pracy cudzoziemca w inny sposób jak tylko uzyskać zezwolenie na pracę, gdyż cudzoziemiec nie jest objęty procedurą uproszczoną jak m.in. obywatele [...]. Każdy miesiąc opóźnienia w wydaniu zezwolenia na pracę ponad ustawowy termin wyceniono na [...] zł. Stąd w opisanym przypadku: data złożenia wniosku [...] czerwca 2021 + 30 dni = [...] lipca 2021 + 2 miesiące ponad ustawowy termin = [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że skarżący wniosek o wydanie cudzoziemcowi zezwolenia na pracę złożył w dniu [...] maja 2021 r. Wniosek nie był kompletny, a Wojewoda w dniu [...] października 2021 r. skierował do Skarżącego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych tj. o przedłożenie oryginału informacji od starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestr bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, sporządzonej z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-11 u.p.z.i.r.p., wydaną nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku na stanowisko operatora maszyn i urządzeń, gdyż z dołączonej do wniosku informacji starosty wynika, ze podmiot powierzający wykonywanie pracy nie wyraził zgody na skierowanie do niego kandydatów, w związku z czym powiatowy urząd pracy nie miał możliwości skierowania do pracodawcy osób bezrobotnych, pomimo tego, że w ewidencji bezrobotnych i poszukujących pracy figurowały osoby spełniające zawarte w ofercie pracy wymogi. Ponadto organ wyjaśnił, iż sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale był skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w urzędzie przez pracodawców i cudzoziemców, jak i konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. W miesiącach, kwiecień, maj, czerwiec i lipiec 2021 r. nastąpił gwałtowny wzrost wniosków pracodawców o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, wpływając tym samym na zakłócenie płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Przy tym organ zwrócił uwagę, że skarżący od kilku lat składa do Wojewody po kilkadziesiąt wniosków o wydanie zezwoleń na pracę dla cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Doskonale zna czas ich rozpatrzenia, który oscyluje w przedziale od 2 do 7 tygodni. Sytuacja taka miała również miejsce w I kwartale 2021 r. Dopiero znaczący wzrost liczby spraw w krótkim okresie czasu spowodował nieznaczne wydłużenie terminu ich załatwienia. Wojewoda przyznał, że czas rozpoznania wniosku był dłuższy niż określony w przepisach art. 35 § 1 - 3 k.p.a. jednak nie wynikało to z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale było konsekwencją ogromnej ilości wniosków składanych przez pracodawców i cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Organ stwierdził, że sprawy trafiające do Wydziału Spraw Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków i składanych w sprawach dokumentów. Istotne jest również to, iż w Wydziale Spraw Cudzoziemców, pomimo podejmowanych starań o zwiększenie środków na zatrudnienie dodatkowych pracowników - co nie zależy tylko od samego organu ale też decyzji organów nadrzędnych z racji uwarunkowań finansów publicznych - nie ma wystarczającej ich liczby, aby w dogodnych dla klientów terminach rozpatrywać złożone wnioski, co nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. ani z tym, aby w sprawie ewentualna bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W tym zakresie organ podkreślił, że za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W sprawie zaś takie okoliczności nie wystąpiły. W zakresie wniosku skarżącego o orzeczenie przez Sąd o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy Organ zwrócił uwagę, że w tym zakresie skarżący nie składał wniosku, ponieważ sprawa dotyczy zezwolenia na pracę. Właściwym organem do udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są wojewodowie i udzielają go na pisemny, właściwie udokumentowany wniosek cudzoziemca. Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej ([...] zł). W ocenie organu w sprawie nie doszło do celowego przedłużenia rozpoznania wniosku, a wynikało to z okoliczności niezależnych takich jak lawinowy wzrost wniosków i braki kadrowe. Na wezwanie Sądu w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. Wojewoda poinformował, że w dniu [...] października 2021 r. wydano zezwolenie na pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi, wskazać należy, że co do zasady skargę na bezczynność można wnieść po złożeniu ponaglenia do właściwego organu (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 53 § 2b p.p.s.a.). Słusznie jednak zwrócił uwagę skarżący, że w myśl art. 10a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2021 poz. 1100)– dodanym z dniem [...] lipca 2021 r. przez art. 4 ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. z 2021 r. poz. 1162) – "Przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach (...) wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m. Jeżeli skarga na bezczynność dotyczy sprawy, która jest załatwiana w postępowaniu, w którym na mocy szczególnych przepisów nie przysługuje środek zaskarżenia bezczynności w postaci ponaglenia, to art. 53 § 2b p.p.s.a. w takim przypadku nie ma zastosowania. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności takiej skargi, lecz to, że wówczas skarga na bezczynność może być wniesiona w każdym czasie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 2453/19, CBOSA). Oznacza to, że skarga w niniejszej sprawie nie musiała być poprzedzona ponagleniem. Dodać trzeba, że w odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, jednak tego wniosku nie uargumentował, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się podstaw do odrzucenia skargi. Wobec tego Sąd uznał, że skarga była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca jedną z postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. bezczynność postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od [...] kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż w myśl art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do zadań wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Po myśl art. 88a ust. 1 i ust. 2 zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1, w którym ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy wniosek Skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pracę wpłynął do Wojewody w dniu [...] maja 2021 r. i to od tego dnia na Wojewodzie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku. Biorąc pod uwagę to, że pierwszą czynnością organu w sprawie było wystosowanie do skarżącego wezwania do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku dopiero w dniu [...] października 2021 r. a więc po ponad 4 miesiącach od wpływu wniosku i miesiącu od wniesienia skargi do sądu, stwierdzić należało, Wojewoda pozostawał w bezczynności. W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku dopiero po czterech miesiącach od dnia jego złożenia. Powyższe stanowi, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności oraz naruszył zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Należy podkreślić, że Wojewoda nie wykonywał w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie (organ wydał zezwolenia dnia [...] października 2021 r.)– zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed [...] sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 – CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącego (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt II sentencji wyroku), co zostało omówione szerzej wyżej. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność miała charakter rażący (pkt III sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; z 11 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – CBOSA). Sąd orzekając o rażącym charakterze zaistniałej bezczynności miał przy tym na uwadze, iż przyczyną zwłoki były obiektywne braki kadrowe i zwielokrotniony wpływ spraw. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że Urząd Wojewódzki w P. odnotowuje od kilku lat znaczny napływ spraw z zakresu pozwoleń na pobyt i pracę cudzoziemców. Sądowi znana jest również argumentacja organu o niewystarczającej obsadzie kadrowej. Obiektywnie rzecz biorąc Wydział ds. Cudzoziemców jest od kilku lat niewspółmiernie obciążony, co przekłada się na opóźnienia w terminach załatwienia spraw. Powyższe jednak nie usprawiedliwia wzywania Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku po upływie ponad 4 miesięcy od dnia jego wpływu do organu (wniosek wpłynął do organu dnia [...] maja 2021 r., wezwanie wystosowano [...] października 2021 r.). Na uwagę zasługuje również okoliczność, iż stosowne wezwanie organ wystosował dopiero po prawie miesiącu od dnia wpłynięcia skargi na jego bezczynność. Analiza akt sprawy prowadzi ponadto do wniosku, iż organ zbadał wniosek pod względem formalnym dopiero na etapie sporządzania odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] października 2021 r. ). W ocenie Sądu tak długi okres dokonywania analizy formalnej wniosku, gdy brak polegał na dołączeniu kopii, a nie oryginału informacji od starosty, nie może być inaczej traktowane jak rażące. Natomiast za niezasadne Sąd uznał przyznawanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 40/17 - CBOSA). Ponadto należy pamiętać, iż zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z [...] lipca 2016 r. o sygn. akt I OZ [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Sąd mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznał, iż przyznanie sumy pieniężnej od organu jest nieuzasadnione. Przede wszystkim Sąd miał na uwadze, iż stwierdzona bezczynność nie nosiła cech celowości. Zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności świadczą o tym, że opieszałość organu w rozpatrzeniu sprawy wynikała z okoliczności go usprawiedliwiających. Ponadto z uwagi na wydanie zezwolenia przed datą rozpoznania skargi funkcja dyscyplinująca omawianej sankcji finansowej straciła na znaczeniu. Natomiast odnosząc się do funkcji kompensacyjnej tego środka wyjaśnić, iż strona uszczerbku nie wykazała, ograniczając się do przywołania orzecznictwa sądów administracyjnych, wypowiadającego się na temat możliwości przyznania od organu sumy pieniężnej. Wobec tego w opisanym zakresie skargę oddalono, na podstawie art. 151 p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt IV wyroku. Sąd nie znalazł podstaw do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skoro jak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, sprawa dotyczyła zezwolenia na pracę. W tym zakresie więc również skargę oddalono. O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu sądowego w kwocie [...]zł.