II OSK 2936/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1033/16 w sprawie ze skargi A. B. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1033/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. [...] S.A. z siedzibą w [...] (uczestniczka postępowania), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.") poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, będące konsekwencją przeprowadzenia wadliwej kontroli decyzji administracyjnej, która nie uwzględnia zasady związania organu decyzją administracyjną oraz oparta była na niewłaściwej wykładni przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 3 ustawy Prawo budowalne poprzez jego niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do wadliwego przyjęcia, że zrealizowana przez skarżącą inwestycja jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu tego przepisu. W uzasadnieniu pierwszej podstawy kasacyjnej Spółka wywiodła, że zgodnie z art. 110 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną zasadę tę należy traktować w kategoriach zasady prowadzącej stabilizację (trwałość) treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, kończącej wszelkie wahania co do jej załatwienia i uniemożliwiającej organom administracji publicznej zmianę zajętego wcześniej stanowiska, wyrażonego w już doręczonej lub ogłoszonej decyzji. Zdaniem Spółki oznacza to, że wszystkie organy administracji muszą brać pod uwagę stan prawny powstały wskutek wydania decyzji ostatecznej, zwłaszcza wobec funkcjonowania w obrocie prawnym art. 16 K.p.a., wprowadzającego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, która została podniesiona do rangi zasady ogólnej. Powyższe zasady zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie całkowicie zmarginalizowane, Sąd uznał bowiem za właściwe pominięcie obowiązującej w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, do której słusznie odwołał się [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu drugiej podstawy skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że Sąd pierwszej instancji w sposób niewłaściwy i dalece jednostronny zastosował art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 3 ustawy Prawo budowlane, uznając w konsekwencji, że zrealizowana przez wnoszącą skargę kasacyjną inwestycja nosiła cechy budowli, stanowiącej obiekt budowlany. Założenie to wynika z przyjęcia, że kwalifikacja danego zamierzenia budowlanego do kategorii obiektów budowlanych i budowli odbywać się powinna z uwzględnieniem charakteru tego zamierzenia (pod względem technicznym) i okresu użytkowania rezultatu inwestycji. Jak stwierdziła Spółka, tego rodzaju konstatacja pomija jednak całkowicie brzmienie art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane wyznaczającego zamknięty katalog inwestycji, które mogą zostać zakwalifikowane, jako budowla (obiekt budowlany). Innymi słowy, przy ocenie, czy dane zamierzenie budowlane jest budowlą nie można pominąć wyliczenia budowli zawartego w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane – nie może zatem być uznany za budowlę obiekt, który nie jest wymieniony wprost w przepisach prawa budowlanego i nie jest do tych obiektów podobny. Podnosząc powyższe zarzuty, [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; 2. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną podzieliło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi (a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; (c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołane przepisy mają charakter "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skargę należy uwzględnić. Ich naruszenie może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględni ją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji nie naruszył więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Mając na względzie argumentację podniesioną przez autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu powyższego zarzutu, wyłącznie gwoli wyjaśnienia należy zwrócić uwagę, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie zgłoszenia z dnia [...] grudnia 2013 r., które dotyczyło rozstawienia przyczepy mobilnej służącej do zamontowania masztu stacji bazowej wraz z wykonaniem zasilania na działce nr [...] obr. [...][...]. Zgłoszeniem nie zostało więc objęte zamierzenie polegające na budowie masztu stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wykonaniem zasilania (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2544/16 wydany w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...]). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "P.b."), należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b. ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Stosownie z kolei do treści art. 3 pkt 3 P.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Twierdzenie autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym brzmienie art. 3 pkt 1 i pkt 3 P.b. wyznacza "zamknięty" katalog inwestycji, które mogą zostać zakwalifikowane, jako budowla (obiekt budowlany), jest nieuprawnione. Jakkolwiek można zgodzić się ze stanowiskiem, że wyliczenie zwarte w art. 3 pkt 3 może być pomocne przy ustalaniu, czy dane zamierzenie budowlane jest budowlą, to nie ma podstaw do przyjęcia, że wyliczenie to ma charakter zamknięty, o czym jednoznacznie świadczy użycie przez ustawodawcę spójnika "jak", który poprzedza wyliczenie. Odwołanie się przez Sąd stosujący art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 3 P.b. do funkcji i charakteru określonego obiektu, sposobu jego usytuowania i stabilizacji, a także okresu funkcjonowania, jest w świetle powołanych przepisów w pełni uzasadnione, a zaprezentowana przez wnoszącą skargę kasacyjną wykładnia tych przepisów błędna. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.