I OSK 527/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 775/16 w sprawie ze skargi C. M. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 775/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami. Na mocy tej decyzji odmówiono C. M. zwrotu prawa jazdy kategorii B. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł C. M., zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm., dalej: u.k.p.), "art. 42 k.k. i art. 182 k.k." poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że: a) art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 mają zastosowanie także do osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż regulacja ta ma zastosowanie jedynie do osób ubiegających się o nowe uprawnienia; b) przepisy te mogą być podstawą do wydania decyzji dotyczącej odmowy wydania prawa jazdy innych kategorii niż orzeczone wyrokiem sądu karnego. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9 i 107 § 3 k.p.a. polegającego na niesłusznym przyjęciu, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, podczas gdy organ I instancji dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w sposób niedający się pogodzić z zasadą proporcjonalności i zasadą państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz prawem do sądu polegający na rozpatrzeniu sprawy w granicach jedynie przepisu art. 12 ustawy o kierujących pojazdami, z pominięciem innych uregulowań prawnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na skutek nowelizacji art. 12 ust. 2 pkt 1 dokonanej ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014, poz. 970 ze zm.) ustawodawca doprowadził do powstania istotnej sprzeczności pomiędzy tymi regulacjami a kategorycznym brzmieniem art. 182 § 2 k.k.w. Zwrócono ponadto uwagę na treść art. 42 k.k., w którym ustawodawca nie dokonał żadnych zmian i nie wykluczył możliwości orzeczenia przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju. W ocenie autora skargi kasacyjnej skoro istnieją dwa zupełnie sprzeczne ze sobą uregulowania, to organ powinien - kierując się dyrektywami wykładni systemowej - dokonać interpretacji normy prawnej mającej zastosowanie w rozstrzyganej sprawie w taki sposób, aby wykluczyć powstanie takiej sprzeczności z innymi obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślono, że w przedmiotowym stanie faktycznym działanie organu ma na celu wykonanie prawomocnego wyroku sądu poprzez cofnięcie uprawnień do prowadzenia pojazdów w orzeczonym zakresie oraz niewydanie tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu, a nie dokonanie niedopuszczalnego rozszerzenia zakresu orzeczonego przez sąd zakazu. Powołując się na treść art. 49 ustawy o kierujących pojazdami, podniesiono, że prawo jazdy wydaje się po złożeniu z wynikiem pozytywnym odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Takiego obowiązku nie można zaś nałożyć na skarżącego kasacyjnie w zakresie uprawnień nieobjętych orzeczonym środkiem karnym, co wynika z ustępu trzeciego tego przepisu. Skoro bowiem przepis zakłada, że regulacji tych nie stosuje się do osób, wobec których zapadł wyrok uniewinniający lub postępowanie zostało bezwarunkowo umorzone, to niezasadnym byłoby stosowanie tej regulacji do skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się natomiast do funkcji prewencyjnej przedmiotowych uregulowań administracyjnych przejawiającej się w zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, stwierdzono, że nie jest to główny cel tych regulacji. Funkcja ta została bowiem w pełni zrealizowana w postępowaniu karnym. Podniesiono również, że organy administracji są związane wyrokiem sądu powszechnego także w aspekcie negatywnym, co oznacza brak podstaw do cofnięcia uprawnień w zakresie kategorii nieobjętych orzeczonym środkiem karnym za prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości, który to czyn został już poddany prawomocnej kontroli. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w całości. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznawana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna C. M. nie jest zasadna. Pomimo podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, stan faktyczny sprawy pozostaje bezsporny. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2015 r. prokurator Prokuratury Rejonowej w D. G. - w związku z uzasadnionym podejrzeniem popełnienia przez C. M. czynu z art. 178a § 1 kodeksu karnego - na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym zatrzymał mu prawo jazdy. Następnie, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 r. sygn. akt VII K 516/15 Sąd Rejonowy w D. G. uznał C. M. za winnego występku, o którym mowa w art. 178a § 1 kodeksu karnego i na podstawie art. 42 § 2 w związku z art. 43 § 1 tego kodeksu orzekł wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w postaci motocykli, motorowerów i czterokołowców lekkich w ruchu lądowym na okres pięciu lat. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 29 grudnia 2015 r. Wnioskiem z dnia 26 lutego 2016 roku C. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta D. G. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii B. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd I instancji uznał za prawidłowe decyzje organów o odmowie zwrotu prawa jazdy we wnioskowanym zakresie wydane w oparciu o art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. 2015, poz. 155 ze zm., dalej: u.k.p.). W myśl pierwszego z powołanych przepisów prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014, poz. 970 ze zm.). Wskazuje na to art. 3 tej ustawy, zgodnie z którym przepis art. 12 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą ma zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy, a więc po 25 października 2014 r. Prawomocny wyrok w sprawie zapadł po tej dacie - w 2015 roku. Na mocy tej nowelizacji do wprowadzenia do wyliczenia zawartego w art. 12 ust. 2 dodano słowa: "lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie". Przed nowelizacją regulacja art. 12 ust. 2 u.k.p. stanowiła jedynie, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy, nie określając wprost, że należy go stosować także względem osoby ubiegającej się o zwrot prawa jazdy. Wobec tego niezasadne są twierdzenia autora skargi kasacyjnej dotyczące braku podstaw do przyjęcia wobec osób wnioskujących o wydanie zatrzymanego prawa jazdy takich samych wymogów, które są stosowane wobec osób ubiegających się o prawo jazdy, którego wcześniej nie posiadały. Treść znowelizowanego art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. jest jednoznaczna i nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wolą ustawodawcy było objęcie zakresem oddziaływania tej normy nie tylko osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy po raz pierwszy, ale również osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Podkreślić należy, że przeważająca część orzeczeń - zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Sądu Najwyższego, które powołuje autor skargi kasacyjnej na potwierdzenie swoich wywodów, została wydana w oparciu o poprzedni stan prawny, tj. sprzed powoływanej wyżej nowelizacji. Nie mogą zatem zostać odniesione do rozpoznawanej sprawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela przeważający na tle aktualnego stanu prawnego w orzecznictwie pogląd, na którym oparł się Sąd I instancji, że skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem, w którym orzeczono wobec danej osoby zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, może być rozciągnięty na inne jej uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Sam fakt skazania skarżącego i orzeczenie wobec niego środka karnego może wywołać różne, niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych niż prawo karne gałęzi prawa. Przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. nie pozostawia zaś wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów określonej kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii. Zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A orzeczony wobec skarżącego kasacyjnie musi więc skutkować odmową wydania mu prawa jazdy kategorii B, stosownie do art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. Regulacja powyższa ma bardzo istotne uzasadnienie celowościowe. Intencją jej wprowadzenia jest bowiem wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeśli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, jak również chronionej konstytucyjnie wartości bezpieczeństwa publicznego, nie da się bowiem zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w bardzo poważnym stopniu przepisy ruchu drogowego, mogłaby nadal być użytkownikiem tego ruchu, prowadząc bez ograniczeń pojazdy wymagające wyższej kategorii uprawnień niż te, których czasowo została pozbawiona. Za taką interpretacją i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów u.k.p. przemawia nie tylko rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego służących wspomnianym wyżej celom zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i ochronie życia i zdrowia ludzi, ale również brzmienie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Na mocy tego przepisu dopuszczalne jest ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wartości i praw w sytuacji, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Bez systemu sankcjonowania działań godzących w wymienione wyżej wartości, ich ochrona nie byłaby możliwa. Nie można zgodzić się z tezą autora skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do nieuprawnionej ingerencji w wyrok sądu karnego. To właśnie prawomocny wyrok tego sądu orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii leży bowiem u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 u.k.p. Sfera zastosowania tego przepisu nie dotyczy jednak sprawy sankcji karnej, o której rozstrzygał sąd karny. Choć obie sfery są ze sobą funkcjonalnie powiązane, sprawa rozstrzygana przez organ administracji jest sprawą odrębną od sprawy zakończonej wyrokiem karnym. Stosując powołany wyżej przepis, organ opiera się na zupełnie innych przesłankach niż sąd karny, którego działanie jest zdeterminowane specyfiką sankcji karnej, ściśle powiązanej z zachowaniem sprawczym. Nie chodzi tu bowiem o sankcję, lecz o ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Decyzja organu konkretyzuje jedynie obowiązujące - również wobec skarżącego kasacyjnie - zakazy wynikające z przepisów u.k.p., będące dalszym, pośrednim skutkiem orzeczonego wobec niego przez sąd karny środka karnego. Przepisy u.k.p. nie pozostawiają bowiem przedmiotowej kwestii uznaniu organu, lecz obligują go do odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii B1 lub B przez okres obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A. Pamiętać należy, że organy działają w granicach prawa, a nie w granicach wyroku karnego (por. np. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2034/17, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt 1860/17, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 688/16, wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2715/16). Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia zarzucanych mu przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, art. 42 i art. 182 kodeksu karnego. Słusznie zaakceptował wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami dokonaną przez organy administracji, zgodnie z którą zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy kategorii A, pozbawiał C. M. również prawa do zwrotu dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii B. W świetle powyższego za chybiony uznać należy również zarzut naruszenia przepisów postępowania, który ma pochodny charakter względem sugerowanych uchybień materialnoprawnych. W konsekwencji powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.