II OSK 1608/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 211/07 w sprawie ze skargi M. i A. K. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE II OSK 1608 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi wniesionej przez M. K. i A. K. uchylił decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włocławku z dnia [...] października 2006 r., którą to decyzją nakazano rozbiórkę budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włocławku nakazał M. i A. K. rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...] i [...] w K. przy ulicy [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji wskazał, iż skarżący nie wywiązali się z obowiązku nałożonego na nich postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włocławku z dnia [...] czerwca 2006 r. zobowiązującym skarżących do przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2006 r. zaświadczenia Burmistrza Miasta Kowal o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania, a ponadto czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący M. i A. K. wnieśli o jej uchylenie wywodząc, że budynek mieszkalny objęty nakazem rozbiórki istnieje co najmniej od kilkudziesięciu lat. Strona skarżąca wyjaśniła też, że budynek ten poddany został jedynie remontowi wewnętrznemu i to dopiero w 2002 r., kiedy to dokonano jego adaptacji w oparciu o decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2002 r., wyrażającą zgodę na adaptację lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy. Skarżący wyjaśnili też, że przed Sądem Rejonowym we Włocławku toczy się pod sygnaturą akt I Ns 814/05 postępowanie o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji ustalił, iż na spornej działce znajduje się budynek mieszkalny użytkowany przez skarżących, którzy nie posiadają tytułu prawnego do tej nieruchomości oraz że istniejąca na terenie nieruchomości obora została przez dziadków skarżącego rozebrana, a na częściowym jej obrysie powstał obiekt budowlany o wym.5,25x4,50m o funkcji mieszkalnej. Zgodnie z ustaleniami organu obiekt ten został zrealizowany w 1973 r. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż według ustaleń organu istniejący na nieruchomości przy ul. [...] w K. budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej, kryty słomą został w 1973r. rozebrany ze względu na poszerzenie ul. [...]. Organ stwierdził również, iż w latach 1994-1996 dokonano dobudowy do zrealizowanej w 1973 r. części mieszkalnej oraz że dobudowy tej części dokonali małżonkowie K., którzy użytkują cały obiekt mieszkalny - zarówno wybudowany w 1973 r., jak i w latach 1994-1996. Organ odwoławczy stwierdził również, iż w przedmiotowej sprawie powstał obiekt budowlany, którego budowa powadzona była w warunkach samowoli budowlanej. Dlatego też zdaniem organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włocławku zasadnie wszczął postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), a zaskarżona decyzja organu I instancji jest konsekwencją niewykonania przez skarżących nałożonego na nich obowiązku. W skardze złożonej do Sądu skarżący M. i A. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. przez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz przepisu art. 29 ust.1 pkt 1 i art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wyjaśnili, że na nieruchomości znajdowała się obora murowana wraz z drewnianym domem mieszkalnym, który został rozebrany, a obora została adoptowana na cele mieszkalne w latach siedemdziesiątych przez małżonków W., z czego wynika, że znajdujący się na nieruchomości budynek istnieje co najmniej od kilkudziesięciu lat i w tej sytuacji skarżący nie mogli przedstawić pozwolenia na budowę, którym nie dysponowali. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna, bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły jednoznacznych ustaleń co do zakresu i przedmiotu zaistniałej samowoli, czym naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd wskazał, iż organy orzekły o rozbiórce całego obiektu w oparciu o ustalenie samowolnego wzniesienia jedynie jego części zbudowanej w 1996 r. Co do starszej części budynku - powstałej w 1973 r. brak jest jednoznacznych i nie budzących wątpliwości ustaleń, czy stanowi ona również samowolę budowlaną. Można jedynie to domniemywać z zawartego w uzasadnieniu decyzji zdania: "Skarżący nie przedstawili organowi nadzoru budowlanego żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę, także dla rozbudowy w latach 1994-1996." W tej więc sytuacji bez jasnych, jednoznacznych ustaleń w zakresie zaistnienia samowoli budowlanej obejmującej cały budynek, brak było podstaw prawnych do nakazania rozbiórki całego obiektu. W konsekwencji zdaniem Sądu organy naruszyły przepis art. 48 § 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy przyjął, że sporny budynek składa się z części zbudowanej w 1973 r. o wymiarach 5,25 m x 4,50 m, na częściowym obrysie rozebranej obory, oraz z części dobudowanej w latach 1994 - 1996 i obecnie stanowi jedną całość o wymiarach 7,47 m (5,25) x 12,69 m. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy z jednej strony poczyniły ustalenia częściowo niezgodne z materiałem dowodowym, a ponadto pominęły fakt, że sporny budynek składa się z dwóch części wybudowanych w różnych okresach, co do których nie mają zastosowania te same przepisy prawa budowlanego. Z notatki służbowej organu I instancji sporządzonej 11 grudnia 2006 r. wynika, że stara część budynku została wzniesiona na fundamentach rozebranej obory (skarżący na rozprawie przed Sądem twierdził też, że nowa część budynku jest również wzniesiona na starych fundamentach obory, wystających ponad 40 cm ponad grunt). Tymczasem organ odwoławczy przyjął, że stara część budynku powstała na częściowym "obrysie" rozebranej obory, jednocześnie stwierdzając w dalszej części uzasadnienia, że nowy obiekt został postawiony na "fundamencie" po rozebranych ścianach obory. Pomijając już, że nie jest wiadomo, czy sformułowanie "nowy obiekt" odnosi się do obiektu z 1973 r., czy też do obiektu z 1996 r. (oba były nowe w stosunku do rozebranej obory), to istnieje istotna różnica, pomiędzy raz używanym przez organ pojęciem "na obrysie" i dalej używanym pojęciem "na fundamencie", albowiem inne znaczenie dla rozstrzygania w przedmiocie rozbiórki ma samowolne posadowienie budynku na istniejącym już fundamencie, co do którego mogą nie zachodzić przesłanki do rozbiórki (jeżeli był wzniesiony legalnie) i wtedy nakaz rozbiórki dotyczy części obiektu, a inne znaczenie ma posadowienie budynki na obrysie (rysunku), który (nie mając cech obiektu budowlanego), nie stanowi przeszkody do nakazania rozbiórki całego obiektu. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy pominęły również znaczenie faktu, że stara część budynku w postępowaniu dotyczącym rozbiórki nie może być analizowana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie bowiem do treści art. 103 ust. 2 w/w ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w przypadku poczynienia przez organy jednoznacznego ustalenia, że stara część budynku powstała jako samowola budowlana w 1973 r., to okoliczność ta powinna spowodować ocenę warunków do rozbiórki w oparciu o art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.), a ewentualna "legalizacja" tego obiektu następuje przy zastosowaniu środków określonych w art. 37 i nast. ustawy z 1974 r. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy, adresatem nakazu rozbiórki może być jedynie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organy tymczasem nie poczyniły ustaleń, czy którymś ze wskazanych podmiotów są skarżący w stosunku do starej części budynku. Są oni niewątpliwie jego użytkownikami. Użytkownik obiektu nie jest jednak podmiotem w stosunku, do którego powyższy przepis pozwalałby skierować nakaz rozbiórki. Sąd stwierdził też, że organy nie wskazały faktów, dowodów, ani też choćby wyjaśnienia na jakich przesłankach opierają twierdzenie, że wzniesiony w 1973 r. budynek i dobudowany do niego obiekt w 1996 r. stanowią jedną całość i czy oznacza to, że nie istnieje techniczna możliwość dokonania rozbiórki jedynie części budynku dobudowanego w 1996 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przytoczone wyżej okoliczności wskazują na to, że podjęte przez organy decyzje są wadliwe. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny w pełni uwzględnić zasygnalizowane wyżej wskazania odnoszące się do prawidłowości postępowania i w konsekwencji właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. "a" i "c", oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. v. O. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania - art. 3 §1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. - przez błędne dokonanie w warunkach kontroli oceny zebranego materiału dowodowego, skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego - art. 48 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane oraz błędne przyjęcie, iż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych niezbędnych dla sprawy okoliczności. Formułując powyższe zarzuty uczestniczka postępowania wniosła o zmianę lub uchylenie zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi M. i A. małż. K. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2007r. i zasądzenie od M. i A. małż. K. na rzecz uczestniczki kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższej kasacji wskazano, iż w niniejszej sprawie został zebrany obszerny materiał dowodowy. Z notatki służbowej z dnia 11 grudnia 2006r., sporządzonej na podstawie oświadczenia skarżących M. i A. małż. K. wynika jednoznacznie, że pomieszczenie mieszkalne o pow. 5,25m x 4,50m jako adaptacja obory na fundamentach starej obory powstała w latach 1970. Nie przedstawili oni żadnych dowodów na potwierdzenie legalności powstałej inwestycji. Stwierdzili też, że w latach 1994-1996 dokonali dalszej rozbudowy części mieszkalnej z wiatrołapem. Powstał w ten sposób jeden obiekt budowlany przeznaczony na cele mieszkalne składający się z wiatrołapu, 2 pokoi, łazienki i kuchni. M. i A. małż. K. nie potrafią wylegitymować się ani starymi zezwoleniami na adaptację obory, ani też na dalszą rozbudowę w latach 1994-1996. Zdaniem autora kasacji zawarte w zaskarżonym wyroku zarzuty pod adresem organów, co do opisu obiektu są nieczytelne, a stwierdzenia odnoszące się do adresatów decyzji wykraczają zdecydowanie poza zakres kontroli Sądu. Strona wnosząca kasację wskazała nadto, iż M. i A. małż. K. są następcami prawnymi osób dokonujących wcześniejszej adaptacji obory, z tym że małż. K. nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości. W ocenie uczestniczki wnoszącej skargę kasacyjną zarówno organ I, jak i II instancji w zebranym materiale dowodowym w sposób szczegółowy i wyczerpujący wykazał, że zarówno budynek wzniesiony w 1973 r., jak i jego część dobudowana w 1996r. stanowią jedną całość, która winna podlegać rozbiórce też w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. W związku z treścią zarzutów i ich uzasadnieniem koniecznym jest wyjaśnienie na wstępie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uwzględniania z urzędu ewentualnych uchybień, czy też samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie w granicach wyżej określonych do rozpatrywania wniesionej skargi kasacyjnej. Oceniając w przedstawionych wyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej, za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Uchybienia tym normom strona wnosząca kasację upatruje w fakcie błędnego dokonania w warunkach kontroli oceny zebranego materiału dowodowego, skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organy administracji prawa materialnego art. 48 § 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, zdaniem autora kasacji, że organy nie wyjaśniły wszystkich niezbędnych dla sprawy okoliczności. Stwierdzić należy, iż stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną." Innymi słowy w art. 134 § 1 p.p.s.a. podkreślono, że wojewódzkie sądy administracyjne, odmiennie niż ma to miejsce w przypadku Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.), nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, mają natomiast obowiązek rozstrzygać w granicach danej sprawy. Z przepisu tego wynika, że zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzany z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poza ten zakres sąd administracyjny pierwszej instancji nie ma prawa wyjść. Strona wnosząca kasację nie przytoczyła żadnych takich okoliczności, które wskazywałyby na to, iż Sąd w zaskarżonym wyroku tej normie prawnej uchybił, czy też, aby naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. Treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienia wprost też wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji ograniczył się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy objętej decyzją przez niego kontrolowaną. Do kwestii istotnych, a nie wyjaśnionych w toku postępowania przed organami administracji i trafnie wskazanych w zaskarżonym wyroku należał zakres zaistniałej samowoli budowlanej, a także termin w jakim do tejże samowoli doszło, co z kolei ma wpływ na określenie norm prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. Zasadnie też wskazał Sąd pierwszej instancji na konieczność właściwego określenia zakresu rozbiórki w przypadku jej orzeczenia, jak i właściwe określenie adresata takiej decyzji, a to są już elementy mogące stanowić o wykonalności przyszłej decyzji. W końcu istotnym elementem postępowania poprzedzającego wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę jest też uprzednie wyjaśnienie możliwości legalizacyjnych obiektu objętego samowolą budowlaną. Wszystkie wskazane wyżej elementy podlegają kontroli w ramach przedmiotowej sprawy. W konsekwencji zasadnie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku, iż organy nie ustaliły spełnienia się w warunkach przedmiotowej sprawy wymogów art. 48 § 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.