I OSK 1560/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładów Transportu [...] Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 1198/04 w sprawie ze skargi Zakładów Transportu [...] Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 31 maja 2006r., sygn. akt IV SA/Po 1198/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę ZTE [...] Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: w dniu [...] grudnia 2002r. na przejściu granicznym w O. przeprowadzono kontrolę w zakresie ważenia i nacisku na osie pojazdu typu [...] o numerze rejestracyjnym [...], wraz z przyczepą typu [...] o numerze rejestracyjnym [...], należącego do ZTE [...] Sp. z o. o., kierowanego przez J. O.. W wyniku kontroli ustalono, że został przekroczony dopuszczalny nacisk na drugą oś pojazdu o 0,27 kN. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół nr [...], w którym kontrolowany pojazd zakwalifikowany został jako nienormatywny i nieposiadający stosownego zezwolenia. Na protokole kierowca pojazdu zamieścił uwagę o następującej treści: "Urząd Celny nie zezwolił na powtórne zważenie auta na wadze. Nadmieniam, że z tym ładunkiem przekraczałem granice wielokrotnie i nie było przeciążenia." Decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b, i art. 40 b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz.602 ze zm.) i rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz.432), Naczelnik Urzędu Celnego w O. obciążył ZTE [...] Sp. o. o. karą pieniężną w wysokości 720 zł. Pismem z dnia 12 grudnia 2002r. Spółka wniosła odwołanie od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w O.. Decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 k.p.a, art. 13 ust. 2 pkt 3, ust. 2a i 2b, art. 40 b ust. 1 i 2 powołanej ustawy o drogach publicznych oraz na podstawie § 4 i § 5 ust. 5 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, Dyrektor Izby Celnej w R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazano, że ważenia pojazdu dokonano przy pomocy dynamicznej wagi samochodowej typu [...], przystosowanej do ważenia pojazdów. Waga ta posiada ważne świadectwo legalizacji wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Z. G. w dniu 9 października 2001 r., a wagi tego typu zostały zatwierdzone do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów decyzją Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 28 kwietnia 1997r., nr ZT 314/97. Pomiaru rozstawu osi dokonano przy pomocy przymiaru stalowego tzw. ruletki, posiadającej świadectwo legalizacji wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Z. G. dnia 19 listopada 2001r., a warunki dokonywania pomiaru odpowiadały parametrom określonym w świadectwie legalizacji wagi. Organ podkreślił, że uwagi kierowcy zostały wzięte pod rozwagę w toku postępowania, a brak możliwości pomiaru w innym miejscu nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność za przekroczenie norm, bowiem kara ma charakter obligatoryjny. Pismem z dnia 10 marca 2003r. Spółka wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądając uchylenia decyzji i wskazując, że mimo żądania powtórnego ważenia, zgłoszonego przez kierowcę, Urząd Celny nie wyraził na to zgody. W ocenie skarżącej spółki "ślepa wiara urzędników celnych w odczyty komputerowe nie może zastąpić ustawowych uprawnień strony w zakresie udziału w postępowaniu administracyjnym". Wyrokiem z dnia 31 maja 2006r., sygn. akt IV SA/Po 1198/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę ZTE [...] Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, podzielając ustalenia faktyczne, poczynione przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że opisany szczegółowo przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie zakwestionowany przez skarżącą spółkę opis przebiegu ważenia odpowiada warunkom określonym w zarządzeniu nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000r. (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa 6/00/40). Dotyczy to w szczególności sygnalizacji o błędzie ważenia z powodu nadmiernej prędkości pojazdu, a także sposobu poinformowania kierowcy o wymaganiach dotyczących przejazdu przez wagę. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że tak niewielkie wahania prędkości, jakie mogą zaistnieć w trakcie ważenia prowadzą do zafałszowania prawdziwych danych dotyczących nacisków na osie, zaś legalizacja wagi świadczy o prawidłowości jej działania w każdym miejscu i w każdych warunkach opisanych w instrukcji wagi. Podkreślono, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, by w trakcie przejazdu przez wagę urządzenie sygnalizowało jakiejkolwiek nieprawidłowości. Kierowca pojazdu miał pełną możliwość zgłaszania uwag co do procesu ważenia, z której nie skorzystał, zatem uznać należy, że sam kierowca nie dopatrzył się żadnych uchybień w toku czynności dokonywanych przy przejeździe przez wagę. Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do uznania zarzutów Skarżącej spółki dotyczących rzekomych uchybień formalnych polegających na niedokonaniu ponownego ważenia, mimo żądania kierowcy. Sąd podkreślił, że w uwagach protokołu kierowca nie zgłosił żadnych uwag co do samego przebiegu czynności ważenia, złożył jedynie oświadczenie co do podobieństwa przewożonych wielokrotnie ładunków, zatem Sąd uznał, że protokół kontroli słusznie przyjęto za podstawę ustaleń faktycznych zaskarżonej decyzji. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki dla dokonania ponownego ważenia. Mając na uwadze jakość techniczną wagi, jej wyposażenie w szereg zabezpieczeń gwarantujących prawidłowość procesu ważenia, a także wskazane wyżej świadectwa legalizacji Sąd stwierdził, że żądanie ponownego ważenia było bezzasadne i organ nie miał obowiązku dokonywania kolejnego pomiaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że zasada praworządności, określona w art. 6 k.p.a., nie oznacza, że przebieg wszystkich czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej, musi być drobiazgowo uregulowany przepisami prawa, w związku z czym podstawą prawną wydania decyzji obu instancji nie były jakiekolwiek przepisy regulujące sposób ważenia pojazdów, lecz wskazane prawidłowo w podstawach prawnych obu decyzji przepisy materialnoprawne. Podniesiono, że szereg regulacji zawartych w zarządzeniu nr 39 stanowiących między innymi, że wprowadza się przepisy metrologiczne o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu, stanowiące załącznik do niniejszego zarządzenia (§ 1) oraz, że przepisy metrologiczne określają wymagania, jakim powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu podlegające kontroli metrologicznej, warunki właściwego ich stosowania, metody ich sprawdzania oraz okresy ważności dowodów kontroli metrologicznej (§ 2), ma charakter dyrektyw celowościowych, wskazujących co należy czynić, by osiągnąć zamierzony rezultat prawidłowego zadziałania wagi, a po dniu 30 czerwca 2002r., pomimo utraty mocy zarządzenia nr 39, organy celne nadal realizowały wypracowane wcześniej- w tym pod rządem zarządzenia nr 39- utrwalone reguły postępowania. Sąd za organem drugiej instancji podkreślił, że nałożenie kary jest obligatoryjne w wypadku, gdy stwierdzone zostanie przekroczenie dopuszczonych norm, a podstawą do wymierzenia kary jest ważenie pojazdu. W związku z tym, w ocenie Sądu, wysokość kary orzeczonej przez organ w niniejszej sprawie jest prawidłowa. Sąd wskazał, że ważenie odbywa się niezwłocznie po zjechaniu z drogi publicznej i odzwierciedla stan, w jakim znajdował się pojazd przemieszczając się po drodze publicznej. Sama waga nie musi być więc umieszczona na drodze publicznej, bowiem istotne jest, by pomiar odzwierciedlał stan pojazdu w okresie przejazdu po drogach publicznych, a umieszczenie owej wagi na przejściu granicznym w O. wymóg ów spełnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że profesjonalny charakter działalności prowadzonej przez skarżącą spółkę oraz obligatoryjny charakter opłaty nie pozostawia wątpliwości, że spółka nie może zasłaniać się praktycznym brakiem możliwości skontrolowania stanu pojazdu. Podejmując bowiem taką a nie inną działalność spółka musi być świadoma treści norm prawnych, które sankcjonują przejazd po drogach publicznych pojazdami nie spełniającymi wymogów wyznaczonych norm, powinna też dołożyć staranności, by normy te nie były przekraczane. Dla odpowiedzialności właściciela pojazdu za przekroczenie dopuszczalnych norm nie ma więc znaczenia brak możliwości sprawdzenia nacisku osi pojazdu na drogę po załadunku. Sąd wskazał, że skoro spółka wiedziała, że przy przekraczaniu granic Rzeczypospolitej Polskiej wszystkie samochody ciężarowe poddawane są w postępowaniu administracyjnym kontroli co do przestrzegania warunków określonych przepisami powołanej ustawy o transporcie drogowym, to organy spółki powinny zadbać, by w każdym samochodzie ciężarowym przekraczającym granicę państwa znajdowała się osoba, posiadająca upoważnienie do reprezentowania Spółki w postępowaniu administracyjnym. A skoro spółka nie zadbała, by w pojeździe była osoba legitymująca się pełnomocnictwem do reprezentowania jej w owym postępowaniu, obiektywnie niemożliwym stało się doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i złożenia ewentualnych wniosków dowodowych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji przedstawiona przez skarżącą spółkę "Opinia dotycząca zasadności powtórzeń sił nacisku osi pojazdów, badanych za pomocą "dynamicznych wag samochodowych", charakteryzujących się niską prędkością przejazdu pojazdu (do 10 km/h)" z dnia 2 lipca 2001r. sporządzona przez dr hab. inż. Z. L., nie może stanowić podstawy kwestionowania wydania w indywidualnej sprawie administracyjnej konkretnego rozstrzygnięcia, gdyż ów dokument nie jest w istocie opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a jedynie mającą status dokumentu prywatnego ekspertyzą rzeczoznawcy, będącą w istocie przedstawieniem własnego poglądu przez stronę przy zaakcentowaniu, że pogląd ów odpowiada stanowisku rzeczoznawcy. Zlecenie bowiem opracowania dokumentu nie pochodziło od decydenta procesowego i nie zostało wydane w trybie przewidzianym przez kodeks postępowania administracyjnego, lecz od Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce. Skarżąca spółka posługuje się tym dokumentem wybiórczo, pomijając istotne dla rozważań Eksperta przesłanki rozumowania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożył pełnomocnik skarżącej spółki, radca prawny M. S.i, na podstawie art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarzucając Sądowi naruszenie przepisów art. 7, 8,10 § 1, 77, 78 i 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie argumentu o bezzasadnym odrzuceniu wniosku o dokonanie powtórnego ważenia zestawu transportowego w trakcie przejazdu przez granicę polsko-niemiecką. Wniesiono o uchylenie wydanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kierowca z przyczyn obiektywnych, wykonując przejazd przez wagę, nie ma możliwości obserwowania procesu ważenia i dlatego zareagował na podstawie swojego dotychczasowego doświadczenia zawodowego, wynikającego z wielokrotnie przewożonych takich samych ładunków, w takiej samej ilości. Niczym nie uzasadniona przez organ celny odmowa ponownego przeważenia zestawu, pozostaje zdaniem skarżącej spółki, w jaskrawej sprzeczności z pogłębianiem zaufania do działań organów państwa. Wskazano, że zasadniczym środkiem dowodowym w niniejszym postępowaniu jest proces ważenia pojazdu, a dowodem – protokół z przeprowadzonej kontroli, w związku z czym, jedynym sposobem obrony praw strony skarżącej była weryfikacja wyników kontroli, która nastąpić mogła jedynie poprzez powtórne ważenie, do czego jednak organ celny nie dopuścił. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd nie dostrzegł faktu, że w niniejszym postępowaniu nie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, a tym samym jego rozpatrzenie dokonane zostało wyłącznie na podstawie zakwestionowanego przez kierowcę protokołu ważenia, co jednoznacznie świadczy o wybiórczym gromadzeniu dowodów dla dalszej oceny stanu sprawy. Zdaniem skarżącej spółki, jeżeli legalizacja wagi, a także ścisłe przestrzeganie innych wymogów natury organizacyjnej, mają wprost przesądzać o zbędności prowadzenia zgłoszonych w sprawie dodatkowych dowodów, to konsekwencją takiego rozumowania jest odrzucenie zapisu art. 78 k.p.a., jako zbędnego w dobie ważenia komputerowego, co jest jednak z punktu widzenia praworządności niedopuszczalne. Podniesiono, że wymaganie od kierowcy, aby szczegółowo wykazał konkretne nieprawidłowości, mogące mieć wpływ na wynik ważenia, nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa, a miejsce wyznaczone w tekście protokołu jest zbyt szczupłe na prezentowanie własnych, negatywnych doświadczeń. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w R. wniósł o jej oddalenie w całości, przychylając się do argumentacji Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia przez stronę skarżącą. Skarga kasacyjna winna być zatem tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, w szczególności powinna zawierać powołanie konkretnych przepisów prawa, którym Sąd uchybił, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, także wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji, dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Postępowanie sądowoadministracyjne uregulowane jest w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tylko przepisy tej ustawy mają zastosowanie w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym. W związku z powyższym podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy może być jedynie naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów tej ustawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (tj. art. 174 pkt 2 ustawy), a polegającego na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 7, 8, 10 § 1, 77, 78 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Powołane zarzuty odnoszą się zatem do przepisów, które nie były w ogóle stosowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a tym samym nie mogły być naruszone przez ten Sąd. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, iż Sąd ten rozpoznając skargę nie stosował przepisów proceduralnych kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rolą sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (między innymi z przepisami k.p.a.), nie oznacza to jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sądy stosują przepisy postępowania obowiązujące przed organami administracji publicznej. Prawidłowo sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy muszą zatem wskazywać na konkretne przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenia dopuścił się Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Poznaniu naruszenie przepisów k.p.a., nie powołano natomiast żadnego przepisu procedury sądowoadministracyjnej, któremu Sąd ten miałby uchybić. Nie wskazano zatem naruszenia prawa procesowego stosowanego przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w związku z czym należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna została sformułowana w sposób wadliwy. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do cytowanej już wcześniej treści art. 183 § 1 ustawy związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może domniemywać woli, czy też intencji strony skarżącej, a zatem tak skonstruowaną skargę kasacyjną musiał oddalić. Na marginesie należy również zauważyć, iż w skardze kasacyjnej błędnie wskazano na "art. 174 ust. 2" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem przepis ten nie dzieli się na ustępy, ale na punkty. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.