I OW 142/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. K. dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] sierpnia 1951 r. znak: [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości H. w powiecie gorlickim, stanowiących w dacie przejęcia własność J. K. postanawia: odrzucić wniosek. UZASADNIENIE Pismem z dnia 10 sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, zwanego dalej "SKO w Nowym Sączu", "SKO" albo "Kolegium" złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] sierpnia 1951 r. znak [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości H., powiat gorlicki, stanowiących w dacie przejęcia własność J. K. W uzasadnieniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wskazało, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] Wojewoda Małopolski przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu, wniosek M. K. dotyczący stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] sierpnia 1951 r., znak: [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości H., powiat gorlicki, stanowiących w dacie przejęcia własność J. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze badając swoją właściwość w sprawie, również uznało się niewłaściwe do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Podstawę prawną wydania kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji z dnia 28 sierpnia 1951 r. stanowiły: dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59, poz. 318) oraz dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339). Wskazane wyżej dekrety utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Ta natomiast ustawa została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81). W ocenie SKO, z przedstawionego stanu prawnego wynika, że od dnia 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przyznawania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Jednocześnie SKO w Nowym Sączu podkreśliło, że dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazywała na samorządowe kolegia odwoławcze jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenia nieważności orzeczeń prezydiów powiatowych rad narodowych dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich - wydanych w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Jednak, jak zwróciło uwagę SKO, orzecznictwo w tym zakresie uległo zmianie, o czym świadczy treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 9/08 (rozstrzygającego spór kompetencyjny pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K.), w którym to Sąd orzekł, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (tak, wg Kolegium, również w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt I OW 27/08). Następnie SKO odwołało się do treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 9/08, którym to orzeczeniem rozstrzygnięto spór kompetencyjny pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, iż żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej nim objętej, ponieważ w sprawie właściwym jest inny organ administracji publicznej, a mianowicie Wojewoda Podkarpacki. SKO wskazało, że pogląd wyrażony w przywołanym postanowieniu został również zaprezentowany w kolejnym postanowieniu NSA wydanym w dniu 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, rozstrzygającym spór kompetencyjny pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu. W dalszej części uzasadnienia wniosku SKO przytoczyło obszerne fragmenty uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 21 maja 2009 r., z którego wynika, że na podstawie powołanych wcześniej dekretów i ustaw nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością, nieruchomości te nie stanowiły własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. W związku z powyższym, zdaniem Sądu błędny jest pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego Z kolei zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast w dacie tej, bo już od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Sąd oparł się na aktualnej regulacji zamieszczonej w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach których przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Zdaniem Sądu, jeżeli z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Odwołując się do powyższych rozważań SKO w Nowym Sączu stwierdziło, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M. K., a organem właściwym do weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym jest wojewoda. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wojewoda Małopolski powtórzył opisane przez SKO zmiany w przepisach regulujących kwestię przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskich i powstałą na skutek tych zmian sytuację w obowiązującym systemie prawnym, w którym brak jest uregulowań wskazujących na właściwość organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydanych na podstawie cyt. wyżej dekretów. Wojewoda Małopolski podniósł również, że do połowy 2005 r. w objętych sporem sprawach orzekali, zgodnie z prezentowaną wówczas przez sądy administracyjne linią orzeczniczą, wojewodowie. Zmiana tego stanu rzeczy nastąpiła z chwilą wydania przez NSA w dniu 18 maja 2005 r. postanowienia , sygn. akt I OW 17/05 i wskazania jako organu właściwego w sprawie samorządowego kolegium odwoławczego. Kolejną zmianę wprowadziło do orzecznictwa postanowienie NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 9/08, wedle którego właściwym organem był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a zgodnie z ostatnim poglądem odwołującym się do przepisów ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, która weszła w życie 1 kwietnia 2009 r. (v. postanowienie z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09), wojewoda. Jednocześnie Wojewoda Małopolski przywołał treść art. 3 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy, zgodnie z którym, do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Zdaniem Wojewody, przedstawione kolejne rozstrzygnięcia sporów kompetencyjnych uzasadniają pozostawienie rozstrzygnięcia w zaistniałym, rozpatrywanym sporze z SKO w Nowym Sączu, do uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. Spór taki powstaje w razie rozbieżności poglądów co do zakresu działania poszczególnych organów administracji publicznej i może przybrać postać bądź sporu negatywnego, gdy żaden z organów uczestniczących w sporze nie uznaje swojej właściwości w sprawie, bądź sporu pozytywnego, gdy wszystkie organy uczestniczące w sporze uznają swoją właściwość. W obu przypadkach spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Przed rozważeniem, czy wskazane organy są właściwe w sprawie, w pierwszej kolejności należy jednak ocenić dopuszczalność przedmiotowego wniosku. Merytoryczne rozpoznanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest bowiem możliwe tylko wtedy, gdy wniosek ten jest dopuszczalny. Dopuszczalność ta jest oceniana w świetle pozytywnego wymogu sformułowanego w art. 64 § 2 P.p.s.a. oraz braku negatywnych przesłanek dopuszczalności określonych w art. 58 § 1 i 2 P.p.s.a. ( por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05, ONSA i WSA 2006/1/5). Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. Wojewoda Nowosądecki, po rozpoznaniu wniosku M. K., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] sierpnia 1951 r. znak [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w miejscowości H., o pow. 11. 4566 ha, objętej Lwh [...], stanowiącej poprzednio współwłasność małż. J. i T. K. Decyzja ta została w dniu [...] października 2001 r. utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oznaczoną nr [...]. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K. Skarga została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt IV SA 3739/01 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji nie wskazano precyzyjnie podmiotu i przedmiotu rozstrzygnięcia. Wyrok stał się prawomocny. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie wszczęte ww. wnioskiem M. K. Organ uznał, iż stało się ono bezprzedmiotowe bowiem orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] sierpnia 1951 r., którego stwierdzenia nieważności domagał się M. K. zostało uchylone decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] lipca 1961 r. znak: [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem M. K. Uzasadniając wydaną decyzję organ przyjął domniemanie kompetencji starosty, a w konsekwencji właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia względem starosty, a zatem organu uprawnionego do rozpatrzenia sprawy w trybie nadzwyczajnym. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że dalszą konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska jest wydanie postanowienia o przekazaniu wniosku Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu. Badając zatem dopuszczalność złożonego wniosku zwrócić należy uwagę na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z tym zauważyć należy, że stosownie do art.134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola sądu administracyjnego odbywa się w granicach danej sprawy, ale sąd nie jest związany ani powołaną podstawą ani wnioskami skargi. Brak związania granicami skargi oznacza, że sąd nie ogranicza się do zbadania zasadności zarzutów skarżącego, ale ocenia czy przy podjęciu zaskarżonego aktu lub czynności nie doszło do innych jeszcze naruszeń prawa. Konsekwencją tak szeroko zakrojonej kontroli jest to, że sąd może na przykład uchylić zaskarżoną decyzję lub stwierdzić jej nieważność także z powodu innych naruszeń prawa oraz mimo innych wniosków skarżącego. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w danej sprawie ten sąd oraz organ, którego działalność była przedmiotem kontroli sądowej (art. 153 P.p.s.a.). Prawomocne orzeczenie, w myśl art. 170 P.p.s.a, wiąże ponadto inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Konsekwencją prawomocnego orzeczenia jest to, że nikt nie może negować faktu istnienia i treści takiego orzeczenia. W wyroku z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt IV SA 3739/01, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wypowiedział się wprost w kwestii właściwości organu, ale nie kwestionował właściwości Wojewody Małopolskiego oraz byłego Wojewody Nowosądeckiego do rozpatrzenia wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] sierpnia 1951 r. znak [...]. Nie stwierdził bowiem nieważności decyzji Wojewody, a jedynie uchylił to rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 ust.1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. Przy niezmienionym stanie prawnym powołane orzeczenie wiążę Wojewodę Małopolskiego stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu i Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art.170 P.p.s.a. W takiej sytuacji niedopuszczalne było uznanie się przez Wojewodę Małopolskiego za organ niewłaściwy do rozpoznania wniosku M. K., a następnie złożenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosku o rozstrzygnięcie w tej sprawie sporu kompetencyjnego (por. też post. NSA z 26 maja 2009 r. sygn. akt I OW 184/08 oraz z 3 marca 2008 r., sygn. akt I OW 128/07). Z tych względów, uznając wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, za niedopuszczalny Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.