I OSK 57/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Wojciech Mazur, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 540/07 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 540/07, oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2007 r. nr [...], w przedmiocie odmowy specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące ustalenia, treść wydanych rozstrzygnięć i ocenę ich legalności. T. G. wniosła o przyznanie jej zasiłku celowego specjalnego na zakup ciepłej zimowej bielizny dla niej i dla syna. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z [...] stycznia 2007 r. odmówił jej przyznania tego zasiłku na marzec 2006 r. uznając, że dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium, a organ biorąc pod uwagę trudną sytuację rodziny uwzględnił także potrzeby innych osób zgłaszających się po wsparcie. Ośrodek Pomocy nie dysponuje zaś wystarczającymi środkami na pokrycie wszystkich potrzeb wnioskodawczyni, której proponowano pomoc rzeczową w postaci skorzystania z magazynu odzieży używanej przy Ośrodku. Ponadto w styczniu 2006 r. strona uzyskała pomoc w łącznej kwocie 524,06 zł, a w marcu 546,87 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie T. G., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując na cele pomocy społecznej, wynikające z art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zajęte w decyzji pierwszoinstancyjnej, iż ośrodki pomocy nie mogą ponosić wszystkich kosztów utrzymania strony, zaś wnioskodawczyni, której dochód przekracza ustawowe kryterium otrzymuje stałe wsparcie finansowe. Kolegium uznało więc, że żądanie strony nie stanowiło szczególnie uzasadnionego przypadku, a odmowa udzielenia pomocy była zasadna. W skardze na powyższą decyzję T. G. zarzuciła, że organy nie uwzględniły rzeczywistej sytuacji jej dwuosobowej rodziny. Mając zaś na uwadze ochronne działanie ustawy nie zapewniły jej ochrony i wsparcia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który przewiduje wydanie decyzji o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ swobodnie decyduje o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Zasiłek celowy specjalny organ przyznaje za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją (art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wydania decyzji. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie przekraczają granic uznania administracyjnego, zaś odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego została uzasadniona. Zasadne są argumenty Prezydenta m. st. Warszawy o braku podstaw do przyznania skarżącej i jej synowi odzieży w ramach szczególnie uzasadnionego przypadku, w sytuacji gdy rodzina świadczeniobiorcy może zaspokoić swą potrzebę w tym zakresie w ramach korzystania ze świadczenia o charakterze niepieniężnym (art. 36 pkt 2 lit. k/ ustawy o pomocy społecznej). Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że przy Ośrodku Pomocy Społecznej funkcjonuje magazyn z odzieżą nowa i używaną. Nie można również odmówić racji organowi, który stwierdził, że organ pomocy społecznej nie ma możliwości przyznania świadczenia w celu pokrywania w całości wszelkich zgłaszanych potrzeb. Z art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem pomocy społecznej nie jest zapewnienie rodzinom utrzymania, ale wsparcie ich. W szczególności z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że organ pomocy społecznej przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego miał na względzie ograniczoną ilość środków finansowych i dużą liczbę osób wymagających pomocy oraz fakt przyznania pomocy skarżącej na mocy poprzednio wydanych decyzji. W ocenie Sądu, organy nie naruszyły granicy uznania w przyznaniu specjalnego zasiłku celowego. Ponadto skarżąca otrzymuje wsparcie w formie specjalnych zasiłków celowych, co oznacza, iż nie pozostaje ona bez wsparcia finansowego udzielonego ze strony organu do tego uprawnionego. Sąd podzielił stanowisko organu, iż rozpoznając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego należy mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, często pozbawionych jakichkolwiek źródeł utrzymania. Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne, jak również ocenił, że organom nie można postawić zarzutu dowolności przy podejmowaniu decyzji, zaś skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawa P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. G. reprezentowana przez adw. P. N., ustanowionego z urzędu i zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na wydaniu orzeczenia z pominięciem istotnego dla sprawy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzależnienie decyzji od uznania organu nie powinno przybierać charakteru dowolności. W sytuacji spełnienia przez skarżąca przesłanek uzasadniających udzielenie jej pomocy (trudna sytuacja materialna) Sąd winien okoliczność tę potraktować jako decydującą. Sąd natomiast przyjął, iż nie zachodził taki przypadek z uwagi na istnienie alternatywnej formy pomocy. Sąd wydając zaskarżony wyrok nie rozważył istnienia w niniejszej sprawie indywidualnej sytuacji skarżącej, a jedynie wziął pod uwagę to, iż skarżącej zaproponowano pomoc w postaci odzieży używanej oraz fakt udzielenia skarżącej pomocy na mocy innych decyzji. Niewątpliwym jest, iż sam fakt zaproponowania pomocy rzeczowej w postaci odzieży używanej nie stanowi o realności udzielenia tej pomocy. Skarżąca była gotowa z takiej pomocy skorzystać, jednakże w magazynie funkcjonującym przy Ośrodku nie znajdowały się żadne rzeczy pozwalające zaspokoić potrzeby stanowiące przedmiot wniosku o zasiłek. Ponadto w ocenie skarżącej udzielenie pomocy na mocy innych decyzji nie powinno stanowić podstawy do odmowy pomocy w tej konkretnej sprawie. Sąd wydając wyrok winien rozpatrzeć całokształt materiału dowodowego, w tym również odnieść się do indywidualnej sytuacji skarżącej, która w niniejszej sprawie ma niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uznać należy, iż Sąd wydając zaskarżony wyrok, pominął dowody wskazujące na wyjątkowo trudną sytuację skarżącej, uzasadniającą przyznanie jej zasiłku celowego oraz niewłaściwie zastosował art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej uznając, wbrew zgromadzonym dowodom, iż w przypadku skarżącej nie istniała szczególna sytuacja uzasadniająca udzielenie jej pomocy w postaci zasiłku celowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważyło następuje. Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona gdyż nie posiada usprawiedliwionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie tej nie występują wymienione w art. 183 § 1 powołanej ustawy przesłanki nieważności, z tego względu rozpoznając sprawę Sąd odwoławczy związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej, która w myśl art. 176 ustawy P.p.s.a. winna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego, a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia. Podstawa kasacyjna winna wskazywać naruszone przepisy prawa, z opisem na czym naruszenie to polegało, a przy podstawie z art. 174 pkt 2 nadto należy wykazać, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona skarga kasacyjna tym wymaganiom nie odpowiada. Nie można uznać za prawidłowe powołanie się tylko na przepis art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a., bowiem aby skutecznie poddać kontroli instancyjnej zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, należy wskazać naruszone przez ten Sąd przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z podaniem na czym naruszenie tych przepisów polegało oraz uzasadnić, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzona w tej sprawie skarga kasacyjna zarzut naruszenia prawa procesowego formułuje w sposób tak ogólny (pomijając wskazanie przepisów ustawy P.p.s.a., które miałyby być naruszone), że poddanie kontroli zaskarżonego wyroku w oparciu o tę podstawę nie jest możliwe. Sąd odwoławczy będąc związanym granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do dokonywania kwalifikacji prawnej wadliwie sformułowanego zarzutu, bądź też interpretowania o jakie przepisy postępowania może w tym przypadku chodzić. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na wadliwe sformułowanie zarzutu nie mógł dokonać kontroli zaskarżonego wyroku w aspekcie przestrzegania przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania przez pominięcie dowodów wskazujących na trudną sytuację skarżącej, podnosi niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć należy, iż w podstawie skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie został w ogóle postawiony. Traktując jednakże środek prawny jako pewną całość można uznać, iż postawienie zarzutu w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozbawia strony możliwości rozpoznania tego zarzutu przez Sąd odwoławczy. Zarzut ten winien być jednakże wyartykułowany w sposób wyraźny i oprócz powołania niewłaściwie zastosowanego przepisu prawa materialnego wskazywać na czym naruszenie to polegało. Nie jest właściwym natomiast przy ogólnym zarzucie naruszenia przepisów postępowania – wskazywać jako jego następstwo niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego bez dalszego uzasadnienia. Wobec powyższego ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.