II GSK 1388/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Rysz del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa W.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 184/12 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa W.-M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W.-M. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa W.-M. na rzecz Wojewody W.-M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 184/12 oddalił skargę Zarządu Województwa W.-M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W.-M. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zatwierdzającej Regulamin naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu nr [...], stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda W.-M. działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.), dalej: "u.s.w.", stwierdził nieważność uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Zarządu Województwa W.-M. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zatwierdzającej Regulamin naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu nr [...] (dalej: Regulamin konkursu), stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały – w części dotyczącej § 13 ust. 1 zdanie drugie i § 13 ust. 2 zdanie trzecie tego Regulaminu. Wojewoda W.-M. wskazał, że zgodnie z zakwestionowanym przepisem § 13 ust. 1 zdanie drugie Regulaminu konkursu wnioskodawca, którego projekt został umieszczony na liście rezerwowej projektów do dofinansowania nie może wnieść protestu, gdyż wyniki oceny projektu są pozytywne. Natomiast § 13 ust. 2 zdanie trzecie Regulaminu konkursu stanowi, że niezakwalifikowanie projektu do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wynika wyłącznie z obiektywnych przyczyn niezależnych od właściwej instytucji, w związku z czym wszczęcie procedury odwoławczej jest bezcelowe, bowiem jej wynik w żadnym przypadku nie doprowadziłby do podpisania umowy o dofinansowanie projektu. W ocenie Wojewody z cytowanych postanowień Regulaminu konkursu wynika, że umieszczenie projektu na liście rezerwowej jest równoznaczne z pozytywną oceną projektu, co skutkuje tym, iż wnioskodawca nie może skorzystać z procedury odwoławczej, mimo że jego projekt nie otrzyma dofinansowania z powodu braku środków finansowych. Omawiane zapisy Regulaminu konkursu nie uwzględniają stanowiska prezentowanego w przytoczonych przez Wojewodę orzeczeniach sądów administracyjnych, według którego umieszczenie projektu na liście rezerwowej jest tożsame z negatywną oceną projektu. W takiej sytuacji wnioskodawcy powinien przysługiwać przynajmniej jeden środek odwoławczy, o czym stanowi art. 30b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej: "u.z.p.p.r.". Skoro tak, to przytoczone zapisy Regulaminu konkursu rażąco naruszają obowiązujące prawo i w tej części organ unieważnił uchwałę w sprawie zmiany uchwały wprowadzającej Regulamin. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. Zarząd Województwa W.-M. wniósł o uchylenie w całości powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego – art. 82 ust. 1 u.s.w. Zarząd Województwa wskazał, że postępowanie w sprawie dofinansowania projektu obejmuje etap oceny formalnej oraz merytorycznej, a następnie umieszczenie projektu na liście rankingowej. Przejście przez te etapy oznacza pozytywny wynik oceny. Tak więc informacja o pozytywnej ocenie merytorycznej projektu, ze wskazaniem, że projekty, które uzyskały co najmniej 60 % maksymalnej liczby punktów zostają umieszczone na liście rankingowej, nie może stanowić informacji o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. Z przytoczonych przez skarżącego orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że umieszczenie projektu na liście rezerwowej nie jest "negatywną oceną projektu". Skarżący wskazał, że stanowisko organu nadzoru, nawiązujące do wykładni celowościowej art. 30b ust. 1 i 2 u.z.p.p.r., stoi w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem tych przepisów. Wykładnia pojęcia "negatywna ocena" powinna być dokonywana zgodnie z unormowaniami u.z.p.p.r., a zwłaszcza z art. 30a ust. 1 pkt 1-2, który to przepis określa przesłanki zawarcia umowy o dofinansowanie. Samo subiektywne przekonanie wnioskodawcy o niewłaściwej ocenie projektu i uzyskaniu przez niego za małej liczby punktów nie przesądza o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r., bowiem jego pozytywna ocena nie jest zawsze równoznaczna z możliwością zawarcia umowy o dofinansowanie. W ocenie skarżącego, organ nadzoru nie miał podstaw do stwierdzenia, że dokonana przez Zarząd wykładnia językowa art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. rażąco narusza prawo. Skarżący podał również, że zasady przyjęte w zakwestionowanym w części Regulaminie konkursu są analogiczne do rozwiązań obowiązujących w innych konkursach na terenie kraju i nie mają charakteru odosobnionego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W.-M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując m.in. stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu sprowadza się do wykładni pojęcia "negatywna ocena projektu" zawartego w art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. Z uwagi na to, że u.z.p.p.r. nie zawiera definicji tego pojęcia Sąd odwołał się do utrwalonej linii orzeczniczej NSA w tym zakresie i wyjaśnił, że pojęcie "negatywnej oceny projektu" należy utożsamić z oceną niedającą możliwości zakwalifikowania projektu do dofinansowania. Jako przykład negatywnej oceny projektu wskazuje się sytuację, w której projekt przeszedł pozytywnie wszystkie stadia oceny, jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania wskutek wyczerpania środków przewidzianych w ramach danego konkursu i został umieszczony na tzw. liście rezerwowej. Chodzi o negatywny charakter wyniku konkursu dla danego wnioskodawcy. Celem złożenia wniosku jest uzyskanie środków pieniężnych, a zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca nic nie otrzymał, trudno jest ocenić końcowe rozstrzygnięcie jako pozytywne załatwienie sprawy. Za taką interpretacją pojęcia pozytywnej oceny przemawia także treść art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r., z którego wynika wprost, że umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Natomiast zadaniem instytucji nie jest samoistne dokonywanie ocen składanych projektów, czyli przeprowadzenie konkursu wyłaniającego i uporządkowującego wnioski od najlepszego do najgorszego. Zadaniem instytucji zarządzającej jest udzielenie dofinansowania, bądź odmowa jego udzielenia. Dokonywane w trakcie wyboru projektów oceny stanowią jedynie środek do osiągnięcia ostatecznego celu, którym jest skonkretyzowane zadysponowanie powierzonymi środkami, czyli wykonanie zadań określonych w art. 29 ust. 1 pkt 5, 7 i 11 u.z.p.p.r. Jeżeli zatem jednym wnioskodawcom przyznano dofinansowanie, zaś innym odmówiono, umieszczając ich na liście rezerwowej, to znaczy, że projekty tych ostatnich oceniono jako niedostateczne do przyznania dofinansowania – oceniono je negatywnie. Sąd I instancji podkreślił, że negatywna ocena projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. ma miejsce nie tyle w sytuacji uznania jej za taką przez "właściwą instytucję" ale przez stronę, która zamierza skorzystać z przysługującego jej środka odwoławczego, kwestionując działanie organu. Natomiast nie można podzielić stanowiska, aby instytucja zarządzająca poprzez samo użycie słowa "pozytywnie" decydowała czy stronie wolno skorzystać ze środka odwoławczego czy nie. Przyjęcie innej wykładni art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r., tj. uznanie, że uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej w połączeniu ze stwierdzeniem braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. Zdaniem Sądu I instancji stopień naruszenia prawa w związku ze stwierdzeniem przez organ nadzoru nieważności uchwały organu samorządu województwa (czy jest ono rażące czy nie) pozostaje bez znaczenia w świetle przepisów Rozdziału 7 u.s.w. (art. 82 ust. 1 i nast.). W tym stanie rzeczy Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko Wojewody W.-M. wyrażone w zaskarżonej uchwale, że umieszczenie projektu na liście rezerwowej jest tożsame z negatywną oceną projektu, zatem w myśl art. 30b ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. wnioskodawcy powinien przysługiwać przynajmniej jeden środek odwoławczy. Pozbawienie takich wnioskodawców uprawnienia do wniesienia protestu na mocy zakwestionowanych postanowień Regulaminu konkursu narusza wskazany przepis u.z.p.p.r. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności wymienionej na wstępie uchwały we wskazanym zakresie było zatem prawidłowe. II Skargę kasacyjną złożył Zarząd Województwa W.-M. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz – w każdym przypadku – zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego, to jest: – art. 30b ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umieszczenie projektu na liście rezerwowej zgodnie z § 13 ust. 1 zdanie drugie i § 13 ust. 2 zdanie trzecie Regulaminu konkursu należy rozumieć jako negatywną ocenę projektu w rozumieniu przywołanego przepisu, od której winien przysługiwać wnioskodawcy protest; – art. 82 ust. 1 u.s.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że unormowania zawarte w § 13 ust. 1 zdanie drugie i § 13 ust. 2 zdanie trzecie Regulaminu konkursu stanowią istotne naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia w tym zakresie nieważności uchwały Zarządu Województwa W.-M. przez Wojewodę W.-M. jako organ nadzoru; II. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza prawa i tym samym naruszenie art. 148 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi. Uzasadniając skargę kasacyjną Zarząd Województwa podtrzymał pogląd, że umieszczenie projektu na liście rezerwowej nie jest negatywną oceną projektu i powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii, zatem od informacji o umieszczeniu projektu na liście rezerwowej nie powinien przysługiwać wnioskodawcy środek zaskarżenia. Ponadto skarżący kasacyjnie podkreślił, że u.z.p.p.r. była już wielokrotnie nowelizowana i w żadnej z tych nowelizacji ustawodawca nie wprowadził definicji "negatywnej oceny projektu" ani też nie przewidział możliwości wniesienia środka zaskarżenia od "umieszczenia projektu na liście rezerwowej". Co więcej, u.z.p.p.r. nie przewiduje obowiązku tworzenia list rezerwowych, natomiast inne regulaminy, obowiązujące w innych konkursach, które przewidują analogiczne rozwiązania jak w tej sprawie, nie zostały zakwestionowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda W.-M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem jako niezasadna podlega oddaleniu. Organ nadzoru jakim jest Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni art. 30b ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały i trafnie wskazał, że informacja o umieszczeniu projektu na liście rezerwowej stanowi w istocie negatywną ocenę projektu, od której to oceny powinien służyć środek zaskarżenia. Argumentacja przytoczona przez organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym, dodatkowo poszerzona przez Sąd I instancji jest w pełni trafna. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że celem złożenia wniosku w konkursie nie jest ocena zgłoszonego rozwiązania przez komisję konkursową, ani też konfrontacja tego projektu z innymi projektami i ustalenie jak on się prezentuje na ich tle. Celem wnioskodawcy jest uzyskanie dofinansowania zgłoszonego projektu ze środków Unii Europejskiej, zatem każda ocena, która do tego nie prowadzi, jest oceną negatywną. W przypadku ograniczonej ilości środków przewidzianych dla danego konkursu ocena punktowa projektu i kolejność na liście ma znaczenie zasadnicze dla uzyskania dofinansowania. Ocena, że projekt spełnia kryteria i jest dobry, ale plasuje się na miejscu dalekim, z którym nie wiąże się dofinansowanie, w sposób oczywisty, z punktu widzenia celów jakie chce osiągnąć wnioskodawca, jest negatywną oceną projektu. Ponieważ uzyskanie lepszej pozycji na liście rankingowej wiąże się wprost z wyższą punktacją, wniesienie środka zaskarżenia na uzyskaną punktację i dowodzenie, że ocena projektu jest wadliwa a punktacja jest zaniżona, musi być prawem strony. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wykładnia przepisów prawa zawsze powinna być dokonywana w kontekście całego aktu prawnego i celów uregulowania, zaś dokonywanie wykładni jednego tylko przepisu, wyrwanego z kontekstu całego aktu i w oparciu wyłącznie o jego literalne brzmienie zazwyczaj prowadzi do wadliwego rozumienia prawa. Tak właśnie czyni organ samorządu broniąc poglądu, że uznanie projektu za poprawny formalnie i materialnie, ale zbyt słaby, aby uzyskać dofinansowanie, stanowi pozytywną ocenę projektu. Tymczasem z całej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że jej cele to prawidłowy podział środków przeznaczonych na pomoc w rozwoju (to cel organu) oraz uzyskanie tych środków przez konkretne podmioty (to cel wnioskodawcy). Z treści art. 30a ust. 1 pkt 1 in fine w powiązaniu z art. 30b ust. 1 i ust. 2 u.z.p.p.r. wynika, że dla osiągnięcia wskazanego celu przez wnioskodawcę, nie wystarczy uzyskanie pozytywnej oceny na wszystkich etapach konkursu, ale konieczna jest także kwalifikacja do dofinansowania. Z podmiotem, który nie został zakwalifikowany do dofinansowania nie zawiera się umowy, zatem dopiero kwalifikacja do dofinansowania jest ostatnim etapem pozytywnej oceny i podmiot który tego etapu nie przeszedł jest oceniony negatywnie. W tym stanie rzeczy Wojewoda zasadnie zakwestionował punkty Regulaminu konkursu odmawiające prawa do środka zaskarżenia podmiotom, których projekty nie zostały zakwalifikowane do dofinansowania, tylko umieszczone na liście rezerwowej. Nie jest też trafny pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, że zakwestionowane rozwiązanie nie narusza prawa w sposób istotny, zatem nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Po pierwsze, pozbawienie strony środka odwoławczego, który pozwoliłby na zakwestionowanie oceny jej projektu, tj. przyznanie projektowi punktacji związanej ze zbyt dalekim miejscem na liście jest uchybieniem istotnym, gdyż godzi w podstawowe prawa strony wynikające wprost z u.z.p.p.r. Po drugie unieważnienie uchwały przez organ nadzoru nie jest rozwiązaniem analogicznym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sprawie indywidualnej i nie jest uzależnione od rażącego naruszenia prawa przez uchwałę. Organ nadzoru, który w terminie określonym w art. 82 ust. 1 u.s.w., stwierdza, że uchwała organu samorządu narusza prawo, usuwa ją z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności i czyni to niezależnie od stopnia naruszenia prawa. Zatem naruszenie nie musi być ani istotne ani rażące. Na zakończenie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11 [Dz. U. z dnia 17 grudnia 2011 r. Nr 279, poz. 1644; OTK-A z dnia 31 grudnia 2011 r. Nr 10 (147), poz. 115] znowelizowana została u.z.p.p.r. W art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2013 r., poz. 714) doprecyzowane zostało pojęcie negatywnej oceny projektu zgodnie z zaprezentowaną wyżej wykładnią. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).