II SAB/Wa 619/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 1200 (słownie: tysiąc dwieście) złotych; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego A. P. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucił organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu jego podania z [...] września 2017 r. złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz.U. z 2020 r. poz. 723 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". W skardze wniesiono o: – zobowiązanie organu do rozpatrzenia podania Wnioskodawcy w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, – stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, – wymierzenie organowi grzywny, – zasądzenie od organu na rzecz Wnioskodawcy kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę wskazano m.in.: – [...] września 2017 r. Wnioskodawca złożył do organu wniosek w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, – 1 sierpnia 2018 r. do organu wpłynęła informacja z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, dalej jako "IPN" wraz z kopiami akt osobowych dotyczącymi przebiegu służby Wnioskodawcy; 10 grudnia 2018 r. (data wpływu pisma do organu) Komendant Główny Policji przedstawił organowi informację o przebiegu służby Wnioskodawcy oraz ocenę rzetelności jej pełnienia, – [...] lutego 2019 r. organ poinformował Wnioskodawcę o zebraniu w niniejszej sprawie dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia; jednocześnie pouczono go - na podstawie art. 10 oraz 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie opubl. w Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - że istnieje możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; poinformowano go także o tym, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do 31 lipca 2019 r.; Wnioskodawca zapoznał się z całością akt przedmiotowej sprawy 26 lutego 2019 r., – [...] stycznia 2020 r. Wnioskodawca złożył do organu ponaglenie, na które organ nie udzielił odpowiedzi, – 3 sierpnia 2020 r. Wnioskodawca otrzymał odpis pisma organu skierowanego do Prezesa IPN z prośbą o przesłanie - na potrzeby prowadzonego postępowania - szerszej dokumentacji dotyczącej Wnioskodawcy, – od czasu doręczenia Wnioskodawcy powyższego pisma nie wydano decyzji w sprawie, jak i nie nadesłano do niego żadnej korespondencji, – od dnia złożenia wniosku minęły prawie 3 lata; oczywistym jest zatem, że organ pozostaje w bezczynności; przez ponad 13 miesięcy - od 31 lipca 2019 r. - nie podjął żadnej czynności poza skierowaniem pisma z 3 sierpnia 2020 r. z do IPN; kopie akt osobowych Wnioskodawcy wpłynęły do organu już 1 sierpnia 2018 r., a zatem ponad 2 lata temu, – wobec przedstawionych okoliczności nie ma żadnych podstaw do wydłużenia terminu załatwienia sprawy; zgodnie z art. 6 K.p.a. organ obowiązany jest działać w granicach i na podstawie prawa; oznacza to, że jest zobligowany przestrzegać terminów do załatwienia sprawy przewidzianych w art. 35 K.p.a.; okres 3 lat w szczególności powinien być wystarczający do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - nawet w najbardziej zawiłej sprawie - i wydania decyzji administracyjnej, – do dnia sporządzenia skargi (datowana [...] września 2020 r.) organ - mimo upływu 3 lat od dnia złożenia wniosku - nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie; jednoznacznie wskazuje to na jego bezczynność, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, jakie czynności musiał podjąć wobec złożenia wniosku, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do zarzutu bezczynności wskazano m.in.: – do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – około 4 900) skierowanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania", – organ zakwestionował żądanie orzeczenia grzywny; na potwierdzenie prezentowanego stanowiska przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd (dostępny w CBOSA), w którym wskazano: "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15 – Lex nr 2205900)", – w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa; organ musi bowiem dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Wedle ustaleń Sądu, w zainicjowanej pismem Wnioskodawcy sprawie wydano orzeczenie (tak pismo organu – k. 14 akt sądowych oraz włączona do akt administracyjnych kopia decyzji z [...] października 2020 r.). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynność, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie przewidzianego do załatwienia sprawy terminu, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość – ponaglenie z [...] stycznia 2020 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza możliwości uznania, że organ pozostaje w zwłoce, lecz jedynie w trybie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Trafnie w skardze opisano istotne elementy przebiegu sprawy, niekwestionowane zresztą w odpowiedzi na skargę i znajdujące potwierdzenie w przedłożonych Sądowi aktach. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne ich przytaczanie nie byłoby zasadne. Organ administracji słusznie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane. Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności. Mianowicie pismem z [...] lutego 2019 r. organ poinformował stronę o zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego. Dopiero 28 lipca 2020 r. zwrócił się do IPN o przedłożenie dodatkowej dokumentacji w sprawie. Z akt sprawy nie wynika również, aby od lutego 2019 roku do lipca następnego roku, gdy wniesiono skargę, organ podejmował z urzędu jakiekolwiek czynności, służące dalszemu jej wyjaśnianiu. Dopiero wobec wniesieniu skargi na bezczynność – pismem z 10 września 2020 r. – organ wydał decyzję w dniu [...] października 2020 r. Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wyjaśnienie wskazanych przezeń kwestii jest niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednakże brak uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla podejmowania czynności z tak znaczną zwłoką. Dokumentację zgromadzono w lutym 2019 roku zaś decyzję wydano dopiero w październiku 2020 roku. Sprawy skomplikowane należy przy tym załatwiać w terminie do dwu miesięcy, zaś datę załatwienia danej organ zakreślił na 31 lipca 2019 r. – nie informując Wnioskodawcy o przedłużeniu terminu rozpatrzenia jego wniosku. Zasadny był więc zarzut bezczynności. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej, przed wyrokowaniem sądu (patrz załączona kopia decyzji), nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności w toku postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie. W realiach niniejszej sprawy doszło też do oczywistego - a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście bezczynności w sprawie. Organ podejmował wprawdzie działania generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcia wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w krótkim terminie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne mogło być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w K.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie zlikwidować zaległości zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do świadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej dotyczącej. W rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość Wniosek wpłynął do organu we wrześniu 2017 roku. Jego zadaniem było prowadzenie sprawy tak, aby strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Na dzień wniesienia skargi (datowana [...] września 2020 r.) upłynął ponad rok od wskazanego przez organ terminu załatwienia sprawy (31 lipca 2019 r.). Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt, Wnioskodawcy nie wskazano nawet kolejnego terminu załatwienia jego sprawy. Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane terminy zakreślone w K.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, w połączeniu z informacją od organu, że cała dokumentacja została już zgromadzona, mogło rodzić po stronie Wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, czemu zresztą dał wyraz w skardze. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym. Znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy (wszczęta wnioskiem z września 2017 roku), w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla Wnioskodawcy, kiedy zostanie ona ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że bezczynność organu miała charakter rażący. Sąd uwzględnił wniosek zawarty w skardze o wymierzenie organowi grzywny. Niepodejmowanie przez organ żadnych czynności, poczynając od lutego 2019 roku (gdy poinformowano Wnioskodawcę o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie) do lutego 2020 roku uzasadnia wymierzenie sankcji w wysokości 100 zł za każdy miesiąc pozostawania w bezczynności (12 x 100 zł). Sąd miał przy tym na względzie, że w późniejszym czasie doszło do ograniczeń w funkcjonowaniu administracji i wstrzymania biegu terminów, wynikającego ze stanu zagrożenia pandemią i jej występowania, co zwalnia organ z zarzutu bezczynności. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 4 sentencji – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika Wnioskodawcy w kwocie 480 zł. ----------------------- 9