II SA/Sz 594/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi E. O. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 j.t. ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), art. 119 i art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 j.t. ze zm. zwanej dalej: "u.p.e.a.") wydanym w wyniku rozpoznania zażalenia E. O. (powoływanego dalej: Skarżącym, Stroną) od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. (powoływanego dalej PINB) z dnia [...] nakładającego na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości [...] zł – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (powoływany dalej ZWINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z uzasadnienia powołanego rozstrzygnięcia wynika, że zostało ono wydane w oparciu o następujące ustalenia. Decyzją ostateczną z dnia [...] ZWINB nakazał Skarżącemu rozbiórkę w całości dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w S.. Rozstrzygnięcie to stanowiło przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 211/16 – oddalił skargę Strony, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w rezultacie rozpoznania skargi kasacyjnej od tego orzeczenia wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2182/16 – oddalił złożony środek zaskarżenia. Przedstawiciele organu powiatowego w trakcie oględzin nieruchomości dokonanych w dniu 22 listopada 2018 r. stwierdzili, że zobowiązany nie wykonał orzeczonego nakazu rozbiórki. Przed przystąpieniem do egzekucji administracyjnej PINB upomnieniem nr [...], z dnia [...] wezwał Skarżącego do wykonania obowiązku oraz zobowiązał go do zawiadomienia organu o wykonaniu rozbiórki, a wobec dalszej bezczynności zobowiązanego wszczął postępowania egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy nr [...], z dnia [...] r. Następnie postanowieniem z dnia [...] PINB nałożył na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości [...] zł. Nie zgadzając się z przedmiotowym postanowieniem Skarżący złożył na nie zażalenie, w którym zarzucił naruszenie art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że Skarżący uchyla się od wykonania obowiązku rozbiórki w całości dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w sytuacji gdy z treści pisma Skarżącego z dnia 15 grudnia 2018 r. skierowanego do PINB wynika, że z uwagi na stan techniczny istniejącego budynku wykonanie obowiązku zawartego w decyzji ZWINB z dnia [...] wymaga sporządzenia stosownego projektu rozbiórki, co wynika z opinii projektanta konstrukcji inż. bud. R. K. z dnia 13 grudnia 2018 r. W tych okolicznościach zdaniem Strony brak jest podstaw do przyjęcia uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki, ponieważ Skarżący zasygnalizował tylko, że wykonanie tego obowiązku napotyka na przeszkody uniemożliwiające jego niezwłoczne wykonanie. Ponadto w zażaleniu zarzucono naruszenie art. 119 § 1 i 2, art. 7 § 1, 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zastosowanie wobec Skarżącego środka egzekucyjnego, który jest niecelowy, nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku rozbiórki, jest nadmiernie dla niego uciążliwy oraz nie uwzględnia jego sytuacji faktycznej oraz majątkowej, a także bez uprzedniego porównania kosztów wykonania zastępczego z wysokością zastosowanej grzywny oraz bez wyjaśnienia przesłanek zastosowania tak dolegliwej sankcji wobec Skarżącego. Uzasadniając zaskarżone postanowienie z dnia [...] wydane w wyniku rozpoznania zażalenia, ZWINB podniósł, że rozbiórka powinna być wykonana bezzwłocznie po otrzymaniu przez Stronę decyzji ostatecznej z dnia [...] Wobec stwierdzenia, że Skarżący nie wykonał nakazu rozbiórki należy uznać, że uchyla się od wykonania obowiązku. Zdaniem organu, skoro Skarżący uważa, że wykonanie obowiązku rozbiórki wymaga poprzedzenia go sporządzeniem stosownego projektu rozbiórki, to od 2016 roku (od czasu otrzymania decyzji ostatecznej) miał dostatecznie dużo czasu, by taki projekt sporządzić. Organ II instancji podał, że wysokość grzywny została wyliczona zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. w myśl którego wysokość grzywny, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Powierzchnia zabudowy przedmiotowej rozbudowy wynosi: [...] m2. Uwzględniając czas wydawania zaskarżonego postanowienia, do wyliczenia przedmiotowej grzywny w celu przymuszenia przyjęto cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszoną w Dz. Urz. GUS z 2018 r., poz. 51, za III kwartał 2018 r. - w wysokości 4 385 zł. Wysokość grzywny wyliczono zgodnie ze wskazanym przepisem: [...] co stanowi kwotę: [...] zł (w zaokrągleniu). Wobec tego ZWINB uznało zaskarżone postanowienie za wydane zgodnie z prawem. Odnosząc się do powołanego w zażaleniu zarzutu dotyczącego nieadekwatności zaskarżonego środka, jako nadmiernie uciążliwego, który nie uwzględnia sytuacji faktycznej oraz majątkowej Skarżącego organ uznał za nietrafny. Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym. Nie zgadzając się z powołanym rozstrzygnięciem, Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie któremu zarzuciła: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia PINB opartego o uznanie, że: - Skarżący uchyla się od wykonania obowiązku rozbiórki w całości dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w sytuacji gdy z treści pisma Skarżącego z dnia 15 grudnia 2018 r. skierowanego do PINB wynika, że z uwagi na stan techniczny istniejącego budynku wykonanie obowiązku zawartego w decyzji ZWINB z dnia [...] wymaga poprzedzenia sporządzeniem stosownego projektu rozbiórki, co dodatkowo potwierdziła opinia projektanta konstrukcji inż. bud. R. K. z dnia 13 grudnia 2018 r., - Skarżący od ponad 3 lat nie wykonywał nałożonego nań obowiązku wykonania rozbiórki, skoro w powyższym okresie decyzje PINB i ZWINB, wprawdzie ostateczne, jednak podlegały kontroli sądów administracyjnych, które mogły wyeliminować je z obrotu prawnego, zaś PINB akceptował ten stan rzeczy, nie wszczynając w powyższym okresie postępowania przymuszającego wobec Skarżącego; 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 119 § 1 i 2, art. 7 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z a art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB stosującej wobec skarżącego środek egzekucyjny, który był niecelowy, nie prowadził bezpośrednio do wykonania obowiązku rozbiórki, jest nadmiernie uciążliwy dla Skarżącego, nie uwzględnia jego sytuacji faktycznej oraz majątkowej, a także bez uprzedniego porównania kosztów wykonania zastępczego z wysokością zastosowanej grzywny oraz bez wyjaśnienia przesłanek zastosowania tak dolegliwej sankcji wobec Skarżącego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu II instancji z dnia [...] W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 j.t. ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia obowiązku określonego w tytule wykonawczym, wynikającego z decyzji organu o nakazie rozbiórki dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2). Zastosowana przez organ instytucja grzywny jest środkiem egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Źródłem tego obowiązku jest ostateczna i prawomocna decyzja, którą nakazano Skarżącemu rozbiórkę i która nie została zrealizowana. Nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane a w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest - na mocy art. 6 u.p.e.a. - uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji ww. obowiązków. W tej sytuacji za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7 § 3 u.p.e.a. zgodnie z którym stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. W myśl art. 6 § 1 ww. ustawy wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącego, że określona w tym przepisie przesłanka - uchylania się od wykonania obowiązków - nie została spełniona, wedle bowiem stanowiska Strony, nie kwestionuje on nałożonego obowiązku rozbiórki, a jedynie powołując się na opinię projektanta podnosi, że wykonanie decyzji wymaga podjęcia dodatkowej czynności tj. projektu rozbiórki przez uprawniony podmiot. W sprawie niesporne jest, że obowiązek, którego źródłem jest decyzja rozbiórkowa, nie został wykonany, zatem zobowiązany wykazał się biernością, a w rezultacie organ prawidłowo wszczął postępowanie egzekucyjne i nałożył na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii wyboru przez organ środka, który wedle Strony jest niecelowy oraz nadmiernie uciążliwy – wskazać należy, że organ egzekucyjny dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jeżeli zatem organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien rozważyć, który z tych środków należało zastosować w świetle wskazanej zasady. Podkreślenia wymaga, że w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego, zobowiązany ma możliwość wyboru wykonawcy ciążącego na nim obowiązku oraz najkorzystniejszej w jego ocenie oferty. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów - ponad te związane z wykonaniem nakazu w wyznaczonym w niniejszym postanowieniu terminie. To od zobowiązanego zależy czy wykonany zostanie nałożony na niego obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wskazać należy, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego. Wbrew przekonaniu Skarżącego organ egzekucyjny przy nakładaniu grzywny nie miał przy tym obowiązku porównywania kosztów wykonania zastępczego z wysokością grzywny. W świetle okoliczności sprawy, zdaniem Sądu organy prawidłowo dokonały wyboru tego środka i należycie umotywowały swoje stanowisko co do jego zastosowania oraz wysokości wymierzonej grzywny, prawidłowo wyliczonej zgodnie z zasadą wynikającą z art. 121 § 5 u.p.e.a., nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut strony dotyczący naruszenia art. 7 § 1, 2 oraz art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., jak również twierdzenie, że grzywna w celu przymuszenia stanowi zbyt dolegliwy środek. Ponadto Organy egzekucyjne w uzasadnieniach postanowień wykazały zasadność nałożenia grzywny, czym wypełniono wymóg art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., do odpowiedniego stosowania których odsyła art. 18 u.p.e.a., który wyraża zasadę jedynie pomocniczego (odpowiedniego) stosowania przepisów k.p.a. w toku postępowania egzekucyjnego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ prowadząc postępowanie egzekucyjne zobowiązany jest stosować zasady ogólne postępowania egzekucyjnego sformułowane w art. 6 (zasada obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji) oraz w art. 7 (zasada praworządności, celowości, najmniejszej uciążliwości stosowanego środka), zatem za niezasadne należy uznać zarzuty odnoszące się do zasad ogólnych wyrażonych w art. 7, art. 11 k.p.a. Odnosząc się do argumentów Skarżącego, że przyjęty przez organ środek jest nadmiernie uciążliwy, gdyż nie uwzględnia jego sytuacji faktycznej i majątkowej należy wyjaśnić, że grzywna w celu przymuszenia jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Ponadto na co prawidłowo zwróciły uwagę organy obu instancji w razie wykonania obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego zobowiązany może ubiegać się o jej umorzenie. W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.