II OSK 698/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 716/21 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 716/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2021r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. rozbudowa drogi powiatowej nr [...] w ramach zadania: "Utwardzenie dna i odwodnienie wąwozu lessowego w ciągu drogi powiatowej nr [...] w miejscowości P., P., gmina J., K.", oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. S., zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów proceduralnych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez nieuchylenie w całości zaskarżonej przez stronę skarżącą decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2021 r., znak: sprawy: [...], w sytuacji gdy przy jej wydawaniu doszło do naruszenia: a) art.11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, że: - wymagania określone w tych przepisach zostały spełnione przez inwestora (Zarząd Powiatu L.), w sytuacji gdy inwestor nie spełnił wszystkich wymaganych przez prawo wymagań, b) art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego w z zw. z art. 32 ust. 4 Prawa budowalnego w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. przez bezpodstawne utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji decyzji, w której organ pierwszej instancji wydał zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn. rozbudowa drogi powiatowej nr [...] w ramach zadania "Utwardzenie dna i odwodnienie wąwozu lessowego w ciągu drogi powiatowej [...] w miejscowości P., P., gmina J., K.", w sytuacji gdy inwestor nie spełnił przewidzianych przepisami prawa wymagań, w tym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, c) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie na podstawie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, że: - wniosek zawierał wymagane przepisami specustawy drogowej opinie i uzgodnienia, - starosta Lubelski dochował procedur nakazanych przepisami prawa, - zebrany materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia decyzji nr [...] z [...] stycznia 2021 r., - decyzja czyni zadość wymaganiom określonych przepisami prawa, - wyznaczone przez wnioskodawcę (Zarząd Powiatu L.) linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne nie naruszą prawa własności skarżącej, w sytuacji gdy wydzielenie działki nr [...] o pow. 0,0105 ha na pas drogowy pozbawi prawa własności skarżącej na tej nieruchomości, d) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ orzekający z urzędu wszelkich koniecznych do wyjaśnienia sprawy czynności oraz nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności niedokonanie wyjaśnienia - czy wejście z robotami budowlanymi na działkę skarżącej ograniczono do niezbędnego minimum i było podyktowane koniecznością prawidłowego funkcjonowania rozbudowanej drogi, e) art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1-4 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez organ drugiej instancji tylko do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznania zarzutów i stwierdzenia uchybień z pominięciem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym: - ustalenia czy wejście z robotami budowlanymi na działkę skarżącej ograniczono do niezbędnego minimum i było podyktowane koniecznością prawidłowego funkcjonowania rozbudowanej drogi, - niepowołano biegłego w celu dokonania ponownej wyceny odbieranej skarżącej nieruchomości i przyznania jej odszkodowania odpowiadającego rynkowej wartości nieruchomości. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z [...] marca 2021 r. oraz o umorzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia realizację inwestycji drogowej pn. rozbudowa drogi powiatowej nr [...] w ramach zadania: "Utwardzenie dna i odwodnienie wąwozu lessowego w ciągu drogi powiatowej nr [...] w miejscowości P., P., gmina J., K.", a także o zasądzenie od Wojewody [...] na jej rzecz kosztów procesu, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według prawem przepisanych norm. Ewentualnie, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według prawem przepisanych norm albo według spisu kosztów (o ile taki zostań przedstawiony na rozprawie). W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono jedynie treść zaskarżonego w sprawie wyroku i ponownie przedstawiono opisane wyżej zarzuty. W piśmie z [...] marca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, Zarząd Powiatu w L., wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania prawidłowości wydanej w sprawie decyzji w zakresie pozbawienia skarżącej kasacyjnie prawa własności części nieruchomości oraz wysokości przysługującego jej odszkodowania. Biorąc pod uwagę fakt, że skarga kasacyjna powiela stanowisko strony przedstawione wcześniej w zarzutach skargi do Sądu wojewódzkiego, wskazać trzeba, że pozostają aktualne uwagi dotychczas poczynione przez Sąd wojewódzki. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z przedstawioną tam, szczegółowo, oceną inwestycji i przyjmuje ją za własną. Przypomnieć można jedynie, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego (który zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej ma zastosowanie do inwestycji drogowych), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2687274). Ponieważ postępowanie dotyczące wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest ściśle określone przepisami prawa, decyzja ta ma charakter związany, a nie uznaniowy. Skoro więc inwestor spełnił wszystkie nałożone na niego wymagania (co wprost wynika z akt administracyjnych), organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Podkreślić też należy, na co wskazał Sąd wojewódzki, że organ administracji nie może oceniać racjonalności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, ponieważ postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań, odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Oczywiście, konsekwencją tych działań jest często ograniczenie prawa właścicieli nieruchomości położonych na trasie planowanej inwestycji, jednak dzieje się tak zgodnie z prawem i za słusznym odszkodowaniem. W niniejszej sprawie zakres przedmiotowej inwestycji obejmuje m.in. wykonanie bitumicznej jezdni o szerokości 6,0 m, utwardzenie poboczy gruntowych kruszywem łamanym oraz wykonanie zjazdów indywidualnych i publicznych, a ponadto rowów przydrożnych i odwodnienia liniowego i ścieków skarpowych, a także umocnień skarp i budowę urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz kanału technologicznego i studni kablowych. Inwestor uznał przy tym, że realizacja tych prac wymaga poszerzenia pasa drogowego po stronie działki skarżącej o ok. 7 m (z jej nieruchomości). Na odcinku obejmującym wydzieloną działkę skarżącej, nr [...] o pow. 0,0105 ha, zaplanowano zjazd indywidualny, pobocze i rów przydrożny. W piśmie z [...] czerwca 2021 r. inwestor, w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego, wyjaśnił, że poszerzenie istniejącego pasa drogowego (5 m) było konieczne w celu dostosowania drogi powiatowej do parametrów technicznych drogi klasy Z (zbiorcza). Jednocześnie inwestor wskazał, że zaprojektowano przekrój szlakowy drogi z obustronnymi rowami przydrożnymi, które są nieodzownym i wymaganym w przepisach elementem drogi. Natomiast oś drogi poprowadzono w taki sposób, aby działki po obu stronach istniejącej drogi zostały w równej powierzchni zajęte pod drogę i jej elementy. Wymagało to zajęcia po stronie działki skarżącej obszaru o szerokości ok. 7 m (z drugiej strony zajęto obszar o szerokości 8 m). Z powyższego wynika więc, że do realizacji przedmiotowej inwestycji niezbędne było zajęcie m.in. działki skarżącej kasacyjnie. Inwestycja polegająca na budowie (rozbudowie) drogi publicznej zawsze powoduje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, w tym przede wszystkim dla działek, których zajęcie (w części lub całości) jest niezbędne dla jej realizacji. Prowadzi zatem do zbiegu interesu publicznego z prywatnym, a te zazwyczaj są sprzeczne. Jednak jak podkreślono wcześniej, ograniczenie prawa własności, wynikające z takiej inwestycji, znajduje zawsze oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach i odbywa się za stosownym odszkodowaniem. Niezasadne są przy tym zarzuty skarżącej kasacyjnie, dotyczące odszkodowania za część zajętej nieruchomości (kwestia powołania biegłego). Jak prawidłowo odniósł się do nich Sąd wojewódzki, a wcześniej organ odwoławczy – kwestie wysokości odszkodowania ustalane są w odrębnym postępowaniu (art. 12 ust. 4a-5 specustawy drogowej). Stąd podnoszenie zarzutów w tym zakresie w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest niecelowe. Pozostaje więc raz jeszcze podkreślić, że rozstrzygnięcie odmienne od oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie nie jest przez to niezgodne z prawem. Natomiast aby możliwe było wzruszenie zaskarżonego aktu, konieczne jest wskazanie uchybień, które dowodzą naruszeniu prawa, zwłaszcza poprzez szczegółowe sformułowanie podnoszonych zarzutów – tego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. W odniesieniu do wniosku Zarządu Powiatu w L. o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania wskazać należy, że przepisy powołanej wyżej ustawy (art. 203 i 204 p.p.s.a.) nie przewidują zwrotu kosztów dla uczestnika postępowania.