I OSK 3168/18

SENTENCJA Dnia 22 października 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 25/17 w sprawie ze skargi Z.N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków pełnienia służby oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 25/17 oddalił skargę Z.N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 9 sierpnia 2017 r. Z.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"). Zarzucając naruszenie w/w przepisu wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie braku złożenia mu propozycji służby i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do "zaprzestania tej bezczynności" oraz niezwłocznego złożenia propozycji służby uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skarżący w uzasadnieniu skargi podał, że służbę w Służbie Celnej w [...] pełni od dnia 1 sierpnia 2000 r., ostatnio na stanowisku [...] w stopniu [...]. W dniu 8 maja 2017 r. doręczono mu pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r., w którym zaproponowano mu podjęcie pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony jako [...] w [...], począwszy od dnia 15 maja 2017 r. Jako podstawę prawną w/w propozycji zatrudnienia wskazano przepis art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. W dniu 16 maja 2017 r. skarżący złożył oświadczenie, że przyjmuje przedstawioną mu propozycję zatrudnienia. Jednocześnie Z.N. w dniu 16 maja 2017 r., przyjmując, że przedstawiona mu propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] stanowi decyzję administracyjną – wniósł od niej odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Ponadto skarżący w dniu 16 maja 2017 r., powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, skierował do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wezwanie do złożenia propozycji służby w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 169 ust. 4 tej ustawy. Pismem z dnia 19 maja 2017 r. Z.N. otrzymał aneks do propozycji zatrudnienia z dnia 27 kwietnia 2017 r., w którym zmieniono punkt 2 propozycji w ten sposób, że w miejsce stanowiska służbowego kontrolera skarbowego wpisano stanowisko starszego kontrolera skarbowego. Do dnia 31 maja 2017 r. Z.N. nie przedstawiono propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. W piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżący skierował do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienie propozycji służby, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia 5 lipca 2017 r., w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stwierdził, że art. 165 ust. 7 cyt. ustawy statuuje autonomiczne prawo pracodawcy – kierownika jednostki organizacyjnej w zakresie rodzaju propozycji jaka jest składana. Przepis ten umożliwia przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy. Składana funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej i nie daje podstaw do wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu 10 lipca 2017 r. Z.N. w dniu 29 czerwca 2017 r. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w złożeniu mu propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. W uzasadnieniu podał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie zrealizował ustawowego obowiązku złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w piśmie z dnia 19 lipca 2017 r. wyjaśnił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] posiada ustawowe prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby) lub jej braku. W tym zakresie Dyrektorzy mają swobodę działania aby móc dostosować kadrę Krajowej Administracji Skarbowej do potrzeb organizacyjnych nadzorowanych jednostek. W sprawie propozycji służby pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym stwierdził, że zażalenie Z.N. nie może być rozpatrzone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę Z.N. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wskazał, iż w sprawie brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie propozycji służby, co powoduje, iż organ nie pozostaje w bezczynności. Przedmiotowa sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest decyzją, ani innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Argumentując wniosek o oddalenie skargi podał, że złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej miało podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Zdaniem organu, prawidłowa wykładnia językowa art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 omawianej ustawy wprost umożliwia wręczanie tego typu propozycji funkcjonariuszom, zaś pogląd wyrażony w tej mierze w skardze jest błędny. Skoro jednak obie strony odmiennie interpretują ten sam tekst prawny, a zwłaszcza znaczenie wyrażeń "odpowiednio" oraz "albo", oznacza to, że wykładnia językowa spornych regulacji nie daje jednoznacznych wniosków. W takim przypadku konieczne staje się odwołanie do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. O tym, że takowe propozycje jednak mogą być składane funkcjonariuszom, świadczy brzmienie art. 174 ust. 3 cyt. ustawy oraz uregulowania dotyczące dodatkowego urlopu wypoczynkowego i płatnego urlopu zdrowotnego, które funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje w 2017 r. i nie jest obowiązany do zwrotu równowartości pieniężnej składników umundurowania oraz kosztów, o których mowa w art. 132 ustawy uchylanej. Organ odwołał się także do woli prawodawcy wyrażonej w uzasadnieniu projektu omawianej ustawy oraz podkreślił szczególny charakter przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ponadto zauważył, iż nie doszło do zwolnienia skarżącego ze służby, lecz na mocy przepisu szczególnego jego stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy. O poprawności tego stwierdzenia świadczy przepis art. 171 cyt. ustawy. Zgodnie z wolą ustawodawcy, przedstawiona Z.N. propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] nie jest decyzją administracyjną, ani aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego. Przyjęty przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] tryb postępowania, wynikający z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia takiego jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedstawionym stanie faktycznym sprawy zasadnym jest zatem twierdzenie o braku zaistnienia okoliczności świadczących o bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4, to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach) – art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Następnie Sąd pierwszej instancji dokonał analizy treści przepisów art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935), a także art. 37 § 1 K.p.a., stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione wymogi formalne skargi warunkujące wniesienie przez Z.N. skargi na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozważając zagadnienie kognicji sądu administracyjnego wskazał, że w tej sprawie istotą sporu jest m.in. to, czy przedstawienie skarżącemu, funkcjonariuszowi służby mundurowej, jaką jest Służba Celno – Skarbowa, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej – jest tylko niewiążącym dla strony oświadczeniem woli o charakterze cywilnoprawnym (ofertą pracy), czy jest również, mimo braku stwierdzeń w tym zakresie w treści pisma, swoistą decyzją rozwiązującą stosunek służbowy funkcjonariusza (zwalniającą go ze służby), gdy organ miał, jak uważa skarżący, ustawowy obowiązek przedstawienia mu pisemnej propozycji pełnienia służby, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W ocenie Sądu pierwszej instancji, złożona skarżącemu – funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej – propozycja zatrudnienia w służbie cywilnej wywiera skutek w postaci zwolnienia ze służby, i w tym zakresie stanowi decyzję o zwolnieniu ze służby, co zostało szczegółowo uzasadnione w innej sprawie dotyczącej skarżącego (sygn. akt III SA/Łd 834/17). Organ działa wobec skarżącego jako organ administracji publicznej, a jego propozycja zatrudnienia jest jednostronnym władczym rozstrzygnięciem, gdyż sam fakt jej złożenia oznacza, że stosunek służbowy funkcjonariusza nie będzie kontynuowany. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku złożenia skarżącemu propozycji służby jest wyrazem sprzeciwu wobec zakończenia stosunku służbowego i wyraża wolę funkcjonariusza, aby stosunek służbowy kontynuować. Ma przy tym znaczenie fakt, że skarżący w kierowanych do niego pismach nie był pouczany o przysługujących środkach odwoławczych. Z treści art. 169 ust. 4 w zw. z ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że ustalenie warunków pełnienia służby następuje w drodze decyzji, a po wyczerpaniu trybu przewidzianego w tym przepisie (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ostatecznie od decyzji w tym przedmiocie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skoro wydania takiej decyzji domaga się skarżący, ocena zasadności żądania mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Zarówno propozycja zatrudnienia (jako stanowiąca decyzję o zwolnieniu ze służby), jak i propozycja pełnienia służby (art. 169 ust. 4 tej ustawy), skierowane do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 cyt. ustawy, są objęte kognicją sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a). W obu tych przypadkach kognicją sądu administracyjnego objęta jest także bezczynność organu, co wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzielił natomiast poglądu skarżącego, że funkcjonariuszowi celnemu można było złożyć tylko propozycję służby, ale już nie propozycję zatrudnienia. Stwierdził, że analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS prowadzi do wniosku, iż ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 tej ustawy, ale także z art. 167 ust. 4, w którym przewidziano możliwość zaproponowania pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Przepis art. 169 ust. 3 omawianej ustawy wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie było podstawy prawnej do składania funkcjonariuszom Służby Celnej, którzy od dnia 1 marca 2017 r. stali się funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej, niezależnie od okoliczności i potrzeb – tylko i wyłącznie propozycji służby. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić bowiem wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. Skoro w niniejszej sprawie skarżącemu przedstawiono pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, to Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] nie można postawić skutecznie zarzutu bezczynności. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Z.N., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że funkcjonariuszowi KAS można złożyć zarówno propozycję pracy, jak i propozycję służby, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna doprowadzić do wniosku, że funkcjonariuszowi można złożyć wyłącznie propozycję służby. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Ponadto oświadczył, że zrzeka się prawa do rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Następnie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w piśmie z dnia 14 sierpnia 2018 r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 27 sierpnia 2018 r., w oparciu o art. 90 § 2 P.p.s.a. wniósł o wyznaczenie rozprawy do rozpatrzenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skarżącego o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na podstawie art. 90 § 2 P.p.s.a., podać należy, iż przepis ten stanowi, że sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W sprawie jest niesporne, że Z.N., reprezentowany przez adwokata, w skardze kasacyjnej zawarł oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Spełnione zostały zatem przesłanki obligujące Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmienia złożony przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie po upływie w/w terminu wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie w oparciu o art. 90 § 2 P.p.s.a. Zauważyć należy, iż możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie podać należy, iż autor skargi kasacyjnej wskazał, że przedmiotem zaskarżenia uczynił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt III SAB /Łd 25/17, którym oddalono skargę, to jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że "zaskarżonym postanowieniem wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucono skargę wniesioną przez Skarżącego dot. bezczynności organu administracji w złożeniu propozycji służby". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostrzeżona niestaranność autora skargi kasacyjnej przy jej sporządzaniu pozwalała na jej rozpoznanie i stwierdzenie, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zasadnie uznał, że w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie miał obowiązku złożenia Z.N., funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej, wyłącznie pisemnej propozycji określającej nowe warunki służby, a fakt przedstawienia mu propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], która została przez niego przyjęta, skutkował stwierdzeniem, że organ nie pozostaje w bezczynności w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Przepis art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stanowi, że pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, 1 marca 2017 r. – art. 1 cyt. ustawy), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Ustawodawca w art. 165 omawianej ustawy nie przyjął modelu pełnej trwałości dotychczasowych stosunków służbowych, wprowadzając takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej staliby się ex lege bezterminowo funkcjonariuszami służby celno-skarbowej bez dodatkowych warunków. W związku z powyższym regulacji zawartej w tym przepisie nie można odnosić do treści art. 165 ust. 7 cyt. ustawy, gdyż dotyczą one różnych stanów faktycznych. Z brzmienia art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie sposób wywieść, że docelowo nadaje on danej osobie status pracownika/funkcjonariusza, gdyż w takim przypadku cały proces oceny potrzeb kadrowych w nowej strukturze Krajowej Administracji Skarbowej oraz zmiana zadań przypisanych funkcjonariuszom w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej nie miałyby racjonalnego uzasadnienia. Stosownie do treści art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z powyższą regulacją, właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 cyt. ustawy pozostawił autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Ustawodawca w ramach realizacji zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych Krajowej Administracji Skarbowej nie wykluczył zatem prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję. Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie określono kto (jaki organ), komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy. W omawianym przepisie prawa spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia, albo propozycji pełnienia służby. Zauważyć należy, iż rozważeniu jest poddany przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym), a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (por. T. Stawecki, P. Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162, 167). Analiza przepisu art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie wyklucza zatem takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładania powyższego przepisu znajduje potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o unormowanie zawarte w art. 169 ust. 3 tej ustawy, który we wstępnej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)". Nie ulega zatem wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy była możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi przez właściwe organy krajowej administracji skarbowej propozycji kontynuacji służby albo propozycji zatrudnienia. Celem ustawy o KAS było utworzenie nowego, wyspecjalizowanego organu administracji rządowej, wypełniającego zadania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Powstał organ łączący – w sferze kapitału ludzkiego – zarówno pracowników dotychczasowej administracji podatkowej oraz kontroli skarbowej, jak i funkcjonariuszy celnych. Dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania tak ukształtowanego nowego organu i optymalnego zarządzania jego kadrami, usprawiedliwionym było przyjęcie – co do samej zasady – rozwiązania przewidzianego w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w którym dopuszczono możliwość przedstawienia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia w miejsce pełnionej do tej pory służby. Przy czym przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia służby – z dniem określonym w propozycji – w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 ustawy). Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Z.N., jako funkcjonariusz Służby Celno – Skarbowej, otrzymał bowiem propozycję określającą warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą przyjął i jego dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy. W ten sposób organ zrealizował jedno z przewidzianych ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zachowań wobec dotychczasowego funkcjonariusza tej służby. Ubocznie podać należy, iż zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.