II OSK 680/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 264/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 264/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę dotyczącego odtworzenia stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym, podwyższonym obiekcie budowlanym, tj. na budynku usytuowanym na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w B., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z § 80 kartą terenu A75MW w zw. z § 5 ust. 12 pkt 11 lit. c uchwały z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Rady Miasta B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B. w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że teren oznaczony symbolem A75MW o przeznaczeniu podstawowym – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i przeznaczeniu uzupełniającym – teren zabudowy usługowej, wyklucza możliwość zrealizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ze względu na to, że przeznaczenie terenu, również na cele mieszkaniowe, przy uregulowaniu w Miejscowym Planie dopuszczalności realizacji budowy nowych stacji na obiektach usługowych, implikuje istnienie zakazu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w ramach terenu, na którym określono przeznaczenie mieszkaniowe; 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej p.p.s.a.) w zw. z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji budowlanej na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, mimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] listopada 2017 r., znak: [...] oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że inwestycja planowana przez skarżącą nie stoi w sprzeczności z obowiązującym planem miejscowym, a wykładnia § 5 ust. 12 pkt. 11 lit. c tego planu, zastosowana przez organy i Sąd, jest błędna. Skarżąca kasacyjnie podniosła też, że organ zupełnie bezzasadnie pominął fakt, że inwestor uzyskał [...] lutego 2008 r. przyjęcie zgłoszenia budowy w postaci urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne (masztu wraz z systemem anten). W wyniku przebudowy budynku inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę, polegające na odtworzeniu stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym podwyższonym obiekcie budowlanym. Odtworzona stacja będzie miała takie same parametry jak stacja uprzednio zgłoszona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie spółka nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Chybiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego. Art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z ust. 2 art. 46 wynika, że "Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu". Należy wyjaśnić, że treść art. 46 ust. 1 i 2 ustawy nie pozbawia gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej w tym telefonii komórkowej. W sprawie niniejszej działka inwestycyjna, nr [...] położona jest w granicach przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miasta B. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. nr [...] poz. [...]) na terenie oznaczonym symbolem A75MW o przeznaczeniu podstawowym - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz o przeznaczeniu uzupełniającym - teren zabudowy usługowej. Zgodnie z zapisami planu, zawartymi w ustaleniach ogólnych (zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej), w § 5 ust. 12 pkt 11 lit. c wskazano, że "w zakresie telefonii komórkowej istnieje możliwość budowy nowych stacji bazowych telefonii komórkowych na obiektach usługowych, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi". Nie kwestionowane jest, że budynek, na którym inwestor planuje zlokalizować stację bazową, po zmianie sposobu użytkowania związanej z jego nadbudową i przebudową jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i nie jest w nim przewidziana funkcja usługowa. Zatem wynika jasno z planu, że nie jest możliwe pobudowanie na nim (odtworzenie) przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie spółką, że w sprawie doszło do naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tego terenu nie ustanawia zakazów. Wręcz przeciwnie, przyjęte w nim rozwiązania umożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako miejsca przeznaczone na lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej przewidziano wyraźnie obiekty usługowe. Jak trafnie zauważył Wojewoda [...] możliwość zabudowy usługowej dopuszczono na przeważającej większości terenu objętego planem miejscowym i zabudowę usługową przewidziano zarówno jako przeznaczenie podstawowe terenu, jak i przeznaczenie uzupełniające. Na wszystkich tych terenach mogą powstać obiekty usługowe, a zatem istnieje możliwość rozmieszczenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służącej rozwojowi sieci telekomunikacyjnej. Ponieważ w sprawie warunek zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został spełniony, należy zgodzić się z sądem I instancji, że wydanie przez organ architektoniczno-budowlany decyzji odmownej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).