II OSK 430/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 309/09 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odroczenia terminu wykonania rozbiórki budynku letniskowo-gospodarczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 listopada 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę H. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2009r. w przedmiocie odroczenia terminu wykonania rozbiórki budynku letniskowo-gospodarczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] lutego 2009r., po rozpatrzeniu odwołania I. F., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] listopada 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją tą organ I instancji odroczył Stefanii P., I. F. i H. P., wykonanie rozbiórki budynku letniskowo - gospodarczego, położonego na terenie nieruchomości w Łodzi przy ul. [...] (w części południowo - zachodniej działki wzdłuż granicy z nieruchomością przy ul. [...]) - do dnia 3 września 2017 roku. Mocą tej decyzji organ określił także warunki wykorzystania budynku wskazując, że budynek może być użytkowany na cele rekreacyjne i gospodarcze związane z utrzymaniem należytego porządku na działce. Organ jednocześnie zakazał wykonywania wszelkich robót budowlanych w budynku za wyjątkiem robót konserwacyjnych mających na celu utrzymanie go w istniejącym stanie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) oraz art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że ostateczną decyzją z dnia 11 maja 2007r. organ nadzoru budowlanego nałożył na Stefanię P., I. F. i H. P. obowiązek rozbiórki budynku. Wnioskiem z dnia 4 września 2007r. H. P. wystąpił o odroczenie na 10 lat wykonania obowiązku rozbiórki. Po analizie całości zebranego materiału i wyników kontroli przeprowadzonych w terenie organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 39 Prawa budowlanego. Budynek jest w dobrym stanie technicznym i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, a wnioskodawca wraz z żoną użytkują go w okresie letnim do rekreacji, mającej na celu poprawę ich zdrowia. Oboje są osobami chorymi, emerytami, a ich środki finansowe nie zezwalają im na inny rodzaj rekreacji. W tej sytuacji organ uznał, że słuszny interes strony został wykazany. Rozpoznając odwołanie I. F. od powyższej decyzji, która zarzuciła, że H. P. nie jest właścicielem budynku, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] lutego 2009r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z racji tego, że sporny budynek został wybudowany przed rokiem 1995, zastosowanie w sprawie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974r.. Przepis art. 39 Prawa budowlanego przewiduje możliwość odroczenia orzeczonej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 przymusowej rozbiórki obiektu na czas oznaczony i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego, jeżeli przemawiają za tym względy społeczne i gospodarcze. Z treści tego przepisu wynika, że jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki, właściwy organ może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Tym samym, ustawodawca dopuszcza odstępstwo od zasady przymusowej rozbiórki, tj. zezwala na czasowe wykorzystanie obiektów kwalifikujących się do rozbiórki. Decyzja o odroczeniu terminu rozbiórki ma charakter uznaniowy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie pominął fakt, iż jeden ze współwłaścicieli działki, na której znajduje się budynek gospodarczo - letniskowy, tj. I. F. złożyła w dniu 28 października 2008r. pisemne oświadczenie, z którego wynika, iż nie wyraża zgody na odroczenie rozbiórki budynku. Organ I instancji nie odniósł się do tej kwestii. Odwołująca posiada interes prawny w sprawie z uwagi na fakt, że posiada tytuł prawny do działki, na której został zrealizowany budynek i nie można pozbawić I. F. wpływu na prowadzone postępowanie w sytuacji, gdy została ona uznana za stronę postępowania, a w konsekwencji za jednego z adresatów decyzji rozbiórkowej, a następnie za jednego z adresatów decyzji odraczającej wykonanie rozbiórki budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję H. P. wskazał, że organ nie powinien uwzględniać w sprawie stanowiska I. F., gdyż jest ona wrogo nastawiona do niego. Zdaniem skarżącego, interes prawny odwołującej się był uwzględniony, gdyż odroczenie wykonania nakazu rozbiórki odracza koszty tej rozbiórki, które obciążałyby także ją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania sądowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 maja 2009r. zawiesił postępowanie sądowe z dniem 11 maja 2009r., z uwagi na śmieć uczestniczki postępowania - Stefanii P.. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowe z udziałem I. F. i H. P., jako następców prawnych zmarłej uczestniczki postępowania. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że jest ona niezasadna, gdyż organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Sąd podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że budynek letniskowo - gospodarczy stanowiący w chwili obecnej, współwłasność skarżącego i uczestniczki postępowania został wzniesiony przed rokiem 1995. Nadto na współwłaścicieli został nałożony obowiązek rozbiórki tego budynku, na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy nie stosuje się przepisu art. 48 ustawy, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2001r., wydanej w sprawie o sygnaturze OPS 4/01 (opublikowanej w ONSA 2002/2/58), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r., i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., może mieć zastosowanie przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 roku. Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 39 Prawa budowlanego z 1974r., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. W przepisie tym ustawodawca użył sformułowania "może odroczyć" (wykonanie przymusowej rozbiórki), co wskazuje na uznaniowy charakter podejmowanego w tej sprawie rozstrzygnięcia. Organ podejmujący decyzję zobowiązany jest do dokładnego zbadania, czy zaistniały w danej sprawie względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Pojęcia te mają charakter niedookreślony, zatem organ jest zmuszony do każdorazowego ich interpretowania w kontekście okoliczności każdorazowej sprawy. Ponadto komentowany przepis ma zastosowanie tylko w wyjątkowych sytuacjach, zasługujących na szczególne uwzględnienie, o czym świadczą określone w nim przesłanki odroczenia wykonania rozbiórki, natury społecznej lub gospodarczej, świadczące o tym, że realizacja celu jakim jest porządek w dziedzinie budownictwa czasowo ustąpić musi wartościom bliżej przez ustawodawcę niesprecyzowanym, ale które muszą być na tyle doniosłe i wyjątkowe, aby nie przekreślały celów nadrzędnych, wynikających z konstrukcji przepisów dotyczących eliminacji samowoli budowlanych. W wyroku z dnia 10 kwietnia 2003r. (sygn. akt IV SA 2603/01) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż "treść art. 39 wskazuje, że odroczenie orzeczonej przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego może być dokonane w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi", np. gdy rozbiórka dotyczy domu, który jest jedynym miejscem zamieszkania rodziny (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 marca 2008r., sygn. akt II SA/Ol 751/07, oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Gd 206/07, dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl). Sąd podkreślił, że dokumenty załączone do akt administracyjnych wskazują, że nieruchomość stanowi współwłasność skarżącego i uczestniczki postępowania i jest to okoliczność nie kwestionowana przez żadną ze stron. Postępowanie wszczęte wnioskiem o odroczenie terminu wykonania nakazu rozbiórki, zostało przeprowadzone z udziałem strony skarżącej i uczestniczki postępowania, czyli obu współwłaścicieli. Tym niemniej, w toku rozpoznawania sprawy organ I instancji uwzględnił tylko stanowisko jednego ze współwłaścicieli. Sąd uznał, że w tej sytuacji organ, powinien uwzględnić stanowisko każdego ze współwłaścicieli w sprawie, w sytuacji gdy zarząd nieruchomością wspólną przebiega według zasad ogólnych, z których wynika, że własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom - współwłasność (art. 195 kodeksu cywilnego). Zgodnie z treścią art. 199 kodeksu cywilnego, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Jednocześnie z dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie wynika, by skarżący był osobą wyłącznie upoważnioną do zarządu nieruchomością. W takiej sytuacji skarżący, jak i organy administracji muszą uwzględniać stanowisko drugiego ze współwłaścicieli. Dlatego Sąd uznał, że uchylenie decyzji I instancji przez organ odwoławczy było uzasadnione. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że w sytuacji konfliktu między współwłaścicielami nieruchomości, każdy z nich może wystąpić do sądu o wniesienie współwłasności lub ustanowienie szczególnych zasad zarządu taką nieruchomością. Kwestia ta nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego i nie leży w kognicji Sądu, bowiem wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego i nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł H. P., zaskarżając go w całości i domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez "błędną wykładnię oraz błędne niezastosowanie art. 39 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r.". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ I instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi całkowicie błędnie zinterpretowali zarówno treść jak i przesłanki zastosowania art. 39 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. Zarówno "przepis art. 39, jak i jego wykładnia nie wspomina nic o interesie prawnym, czy też faktycznym stron, w stosunku do których kierowana jest przedmiotowa decyzja". W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia zarówno z ważnymi względami społecznymi (jedyna możliwość wypoczynku jak i rehabilitacji skarżącego, brak społecznej szkodliwości zaistniałej samowoli budowlanej), jak i ważnymi względami gospodarczymi (status finansowy skarżącego, niskie nakłady na przedmiotowy budynek pozwalające na utrzymanie go w dobrym stanie technicznym). W związku z tym, zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko organu II instancji, który w swej decyzji utrzymanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stoi na stanowisku, że nie jest możliwe wydanie decyzji satysfakcjonującej obie strony postępowania. Autor skargi kasacyjnej przyznał, że aby wpłynąć na zmianę stanu prawnego w przedmiotowej sprawie należałoby w drodze sądowej znieść współwłasność przedmiotowej nieruchomości, albo w drodze sądowej dokonać podziału przedmiotowej nieruchomości quat ussum. W tym celu organ powinien zawiesić postępowanie i wyznaczyć stronom termin do wniesienia stosownego wniosku do sądu powszechnego w celu albo zniesienia współwłasności przedmiotowej działki albo podziału nieruchomości quat ussum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestniczki postępowania I. F. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. i polegają na naruszeniu prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera zarzut naruszenia prawa materialnego: "błędną wykładnię oraz błędne niezastosowanie art. 39 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r.". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 39 ustawy wskazuje jedynie na względy społeczne i gospodarcze, a nie mówi nic o interesie prawnym czy faktycznym stron, w stosunku do których ma być adresowana decyzja. Wskazane w skardze kasacyjnej względy społeczne i gospodarcze, występujące po stronie skarżącego przemawiają za celowością czasowego wykorzystania przedmiotowego obiektu budowlanego, a co za tym idzie za droczeniem wykonania przymusowej rozbiórki na czas oznaczony, z możliwością czasowego wykorzystania obiektu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut błędnej wykładni przepisu art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane jest nieuprawniony, gdyż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zgodnie z tym przepisem, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Zatem organ, podejmujący decyzję, zobowiązany jest do dokładnego zbadania, czy zaistniały w danej sprawie względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Pojęcia te mają charakter niedookreślony, zatem zachodzi konieczność każdorazowego ich interpretowania w kontekście okoliczności sprawy. Ponadto komentowany przepis ma zastosowanie tylko w wyjątkowych sytuacjach, zasługujących na szczególne uwzględnienie, o czym świadczą określone w nim przesłanki odroczenia wykonania rozbiórki, natury społecznej lub gospodarczej, świadczące o tym, że realizacja celu jakim jest porządek w dziedzinie budownictwa czasowo ustąpić musi wartościom bliżej przez ustawodawcę niesprecyzowanym, ale które muszą być na tyle doniosłe i wyjątkowe, aby nie przekreślały celów nadrzędnych, wynikających z konstrukcji przepisów dotyczących eliminacji samowoli budowlanych. Sąd I instancji podzielił w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 10 kwietnia 2003r., sygn. akt IV SA 2603/01), iż "treść art. 39 wskazuje, że odroczenie orzeczonej przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego może być dokonane w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana wykładnia tego przepisu prawa materialnego jest prawidłowa. Inna rzeczą natomiast jest kwestia "niezastosowania" tego przepisu w sprawie niniejszej, co zarzucono w skardze kasacyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w przepisie art. 39 ustawodawca użył sformułowania "może odroczyć" (wykonanie przymusowej rozbiórki), co wskazuje na uznaniowy charakter podejmowanego w tej sprawie rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej jednak, Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie oceniał istnienia przesłanek do zastosowania przepisu art. 39, gdyż podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sytuacji gdy nieruchomość stanowi współwłasność należy uwzględnić stanowisko co do odroczenia terminu rozbiórki wszystkich współwłaścicieli, czego nie uczynił organ I instancji. W tej sytuacji Sąd uznał za zgodne z prawem zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, właśnie w przedmiocie rozważenia stanowisk współwłaścicieli co do kwestii odroczenia terminu rozbiórki. Rzeczą stron postępowania będzie to, czy złożą, jak to jest podnoszone w skardze kasacyjnej, wniosek do sądu powszechnego w zakresie zniesienia współwłasności nieruchomości, czy też jej podziału do użytkowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.