I OW 132/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta G. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. K. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego postanawia: 1. wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku, 2. oddalić wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta G., reprezentowany przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Miasta G. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. K. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wniosek ten został przedstawiony w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. na mocy art. 50 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) i art. 123 k.p.a. przekazał według właściwości do Miejskiego Ośrodka Pomocy w G. akta sprawy P. K. W uzasadnieniu wskazano, że P. K. zamieszkuje w miejscowości Z. [...]. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r. SKO w K. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. Jednocześnie wskazało, że pomiędzy organami zaistniał spór o właściwość wymagający rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta G., we wniosku stwierdził, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć mowa o ogranie właściwym rozumie się przez to organ właściwy według miejsca zamieszkania wnioskodawcy. P. K. posiada miejsce zamieszkania w K., a G. [...] to adres szpitala- Regionalnego Ośrodka Psychiatrii Sądowej w G. Z pisma ROPS w G. wynika, że P. K. został wypisany z powyższego ośrodka w dniu [...] kwietnia 2011 r. na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w Krakowie i obecnie kontynuuje leczenie w Szpitalu Specjalistycznym im. [...] w K. Pobyt leczniczy P. K. w Regionalnym Ośrodku Psychiatrii Sądowej w G. nie spowodował zmiany miejsca zamieszkania, a tym samym nie spowodował zmiany właściwości miejscowej organu w sprawie jego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto powołany w podstawie prawnej postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r. art. 50 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się do przypadków, gdy w trakcie realizacji przyznanych świadczeń rodzinnych, w okresie przejściowym, tj. od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 sierpnia 2006 r., następowała zmiana podmiotu realizującego świadczenia rodzinne zarówno z przyczyn normatywnych (ust. 1), jak i na skutek zmiany stanu faktycznego dotyczącego świadczeniobiorcy (ust. 2). W przypadku zmiany sytuacji faktycznej świadczeniobiorcy skutkującej zmianą podmiotu realizującego świadczenia rodzinne (np. przejście na emeryturę lub rentę, zmiana pracodawcy), zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy, realizację świadczeń rodzinnych przejmował po dotychczasowym organie (ZUS lub pracodawcy) organ właściwy, tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta K. podał, że na dzień złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, tj. [...] stycznia 2011 r. P. K. faktycznie zamieszkiwał w mieście G. – Regionalnym Ośrodku Psychiatrii Sądowej. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w treści wyżej wymienionego wniosku, a ponadto fakt ten został również przyznany przez Burmistrza Miasta G. Według informacji posiadanych przez Prezydenta Miasta K. P. K. zameldowany był na pobyt czasowy w miejscowości G. przy ul. [...] w okresie od 20 października 2009 r. do 20 października 2011 r. W dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego P. K. faktycznie zamieszkiwał na obszarze właściwości Burmistrza Miasta G. Dlatego też Prezydent Miasta K. nie jest właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają na mocy art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie powstał spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta G. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. K. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o takie świadczenie. Podobne regulacje przyjęte zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 139, poz. 992ze zm.), w myśl której organem właściwym w sprawie świadczeń rodzinnych, a zatem także zasiłku pielęgnacyjnego jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej takie świadczenie (art. 23 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2 pkt 2 i art. 3 pkt 11). Powyższe akty normatywne nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle wyżej wymienionego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Przy czym jednocześnie zauważyć należy, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Z akt przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, że P. K. przebywał w G. wyłącznie w czasie leczenia szpitalnego i nie przejawiał woli, zamiaru stałego pobytu na terenie tej gminy. Wskazuje na to chociażby wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w którym wnioskodawca jako adres zamieszkania podaje K., osiedle [...]. Z faktu, że P. K. przebywał na terenie G. podczas leczenia w Regionalnym Ośrodku Psychiatrii Sądowej nie można wywodzić, że Gmina Miasto G. stanowi jego miejsce zamieszkania. Brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, że miejscem zamieszkania P. K. nie jest K. W tym mieście jest zameldowany na pobyt stały od 11 listopada 1986 r., obecnie również tam kontynuuje swoje leczenie. Należy mieć na uwadze, że to właśnie do tamtejszego organu złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, co wskazuje, że centrum jego aktywności życiowej nadal koncentrowało się w mieście K. Wobec powyższego należy wyprowadzić wniosek, że miejscem, w którym P. K. przebywał z zamiarem stałego pobytu przed rozpoczęciem leczenia był K. Fakt, że został umieszczony w Regionalnym Ośrodku Psychiatrii Sądowej w G. nie oznacza, że wymieniony stał się osobą, która nie ma miejsca zamieszkania, bądź też, że za jego miejsce zamieszkania można uznać G. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 P.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, 201, 203 i 204 tej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 P.p.s.a.). Żaden ze wskazanych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego co do właściwości organu, i to najczęściej w sytuacji, gdy każdy z organów pozostających w sporze prezentuje inne stanowisko w kwestii właściwości organu. Organ występujący z wnioskiem w takiej sytuacji nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Wyjątek co do zwrotu kosztów postępowania, określony w art. 200 P.p.s.a., podyktowany jest tym, że skarga jest środkiem kontroli działalności administracji publicznej i wobec tego - w razie uwzględnienia skargi - skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Te względy nie występują w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a wobec tego w takiej sprawie ma zastosowanie ogólny przepis art. 199 P.p.s.a. Oznacza to, że brak jest podstaw do zamieszczenia w postanowieniu w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego orzeczenia dotyczącego zwrotu kosztów postępowania. Dlatego też wniosek Burmistrza Miasta G. w przedmiocie kosztów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.