I SA/Wa 2259/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister) postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] czerwca 2021 r. w części, w jakiej stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] lutego 1962 r. sprostowanego postanowieniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] marca 1962 r. i [...] lipca 1962 r. w odniesieniu do odszkodowania za wywłaszczenie części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie: ul. [...]), wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] wykaz [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, z całkowitej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność E. S., w zakresie, w jakim orzeczenie to nie przyznaje odszkodowania za składniki budowlane posadowione na wywłaszczonej części nieruchomości. Minister podkreślił, że kwestionowana przez Prezydenta Miasta [...] decyzja została wydana z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1478/19. W wyroku tym Sąd jednocześnie wskazał, że Prezydent Miasta [...], któremu zaskarżona decyzja została doręczona "do wiadomości" nie stał się stroną postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym zakresie Sąd odwołał się do oceny prawnej wyrażonej w uprzednio wydanym w tej sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3888/18, w którym zauważono, że Prezydent Miasta [...] występował w tej sprawie jako organ administracji publicznej działający w zakresie kompetencji administracyjnych, a nie w oparciu o interes prawny. Nie był więc, ani też nie mógł być w przedmiotowej sprawie stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organem nadzoru. Minister podkreślił, że orzeczenie to ma moc wiążącą, co wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.). W związku z powyższym Minister stwierdził niedopuszczalność wniosku Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] czerwca 2021 r. w zaskarżonej części. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: u.g.n.) przez błędne uznanie, że Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania starosty z zakresu z zakresu administracji rządowej, jako statio fisci Skarbu Państwa, nie posiada przymiotu strony, a tym samym legitymacji do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej kontroli legalności decyzji PWRN w [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia; 2. art. 10 § 1 k.p.a. przez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi jednocześnie wadę kwalifikowaną postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; 3. art. 107 § 3 k.p.a. przez ograniczenie uzasadnienia postanowienia tylko do przytoczenia stanowiska NSA powołanego w wyroku WSA w Warszawie z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1478/19, co stanowi zaprzeczenie zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. przy odwołaniu się do art. 127 § 3 k.p.a. Przepisy te przewidują możliwość stwierdzenia przez ministra, w drodze ostatecznego postanowienia, niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem rzeczą ministra jest dokonanie w pierwszej kolejności wstępnej kontroli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która obejmuje ustalenie, czy wniosek ten pochodzi od podmiotu uprawnionego oraz, czy został on wniesiony w terminie. Niedopuszczalność złożonego środka zaskarżenia została w niniejszej sprawie powiązana z brakiem legitymacji procesowej Prezydenta Miasta [...] wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej w postępowaniu wywołanym wnioskiem następców prawnych dawnej właścicielki nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. katastralnie jako parcela nr [...] i [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1962 r. Kluczowe zatem dla oceny legalności kwestionowanego postanowienia jest ustalenie, czy istotnie Prezydentowi Miasta [...] wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej przysługiwał w sprawie przymiot strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania uzależniony jest zatem od posiadania interesu prawnego. Na gruncie art. 28 k.p.a. orzecznictwo i doktryna przyjmują, że "interes prawny" to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n., a także m.in. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04, wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, CBOSA). To zaś, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu oznacza, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 239). Kwestia przymiotu strony Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej we wskazanym postępowaniu nieważnościowym była już przedmiotem wypowiedzi sądów w orzeczeniach poprzedzających wydanie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] czerwca 2021 r., od której wywiedziony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3888/18, odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2752/17 uchylającego decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] marca 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1962 r. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Prezydent Miasta [...] nie był w realiach tej sprawy podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi. Występując jako organ administracji publicznej działał bowiem w zakresie kompetencji administracyjnych a nie w oparciu o interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.), nie był również wskazany jako podmiot legitymowany do wniesienia skargi w drodze wyraźnej regulacji ustawowej (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Błędne traktowanie jako uczestnika postępowania administracyjnego czy sądowo-administracyjnego nie mogło stanowić źródła legitymacji skargowej Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację wyrażoną w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, że "(p)owiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma przeszkód, aby stanowisko zawarte w tej uchwale odnieść do występującej w niniejszej sprawie sytuacji, w której Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji publicznej usiłuje zakwestionować rozstrzygnięcie w sprawie, w której uchylone zostały decyzje organu nadzoru dotyczące rozstrzygnięcia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekającego o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 wyraźnie przesądza, że włączenie organów jednostek samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium, skoro w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. też postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., I OSK 1236/16). Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1478/19, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. P., J. K., B. J., J. L., H. S., E. P., K. S., A. S., T. S. i S. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] lutego 1962 r., uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd ubocznie, odnosząc się do zarzutu przesłania zaskarżonej decyzji Prezydentowi Miasta [...] oraz Wojewodzie [...], w całości powołał się na rozważania i oceny dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3888/18. Zauważył przy tym, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2019 r. została przekazana wymienionym podmiotom "do wiadomości". Powyższe – jak przyjął Sąd - oznacza, że wskazane podmioty nie stały się stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, powtórzoną i zaakceptowaną przez tutejszy Sąd w wyroku z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1478/19. Podobnie jak w sprawie, w której wydane był wyrok tut. Sądu z 25 listopada 2020 r., decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] czerwca 2021 r. objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, została przesłana Prezydentowi Miasta [...] wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej jedynie do wiadomości. Nie doszło jednocześnie do zmiany przepisów prawa, które pozwoliłyby na odstąpienie od wiążącej w tej mierze wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanych wyżej orzeczeniach. Stwierdzona zatem zaskarżonym postanowieniem niedopuszczalność wniesienia przez Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] czerwca 2021 r., znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Powyższe czyni nieusprawiedliwionymi podniesione w skardze zarzuty. Brak przymiotu strony oznacza, że Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej nie może skutecznie podnosić zarzutu wadliwości prowadzonego postępowania poprzez brak realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, sformułowanej w art. 10 § 1 k.p.a. Wiążąca zaś moc oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, sformułowanych w poprzednich orzeczeniach sądów wydanych w tej sprawie, uniemożliwia przyjęcie, że przytoczenie fragmentów uzasadnień tych orzeczeń w postanowieniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skutkować może przyjęciem wadliwości tego postanowienia opartej na zarzucie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zawiera wszelkie wymienione tym przepisem elementy, odwołanie się zaś do argumentacji zawartej w przywołanych orzeczeniach sądów należało uznać za uzasadnione. Ponadto wypada zauważyć, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę do uwzględnienia skargi na postanowienie, o ile mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Pełnomocnik skarżącego nie podjął zaś nawet próby powiązania tej wadliwości z wykazaniem istotnego wpływu na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.