I OSK 3094/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1979/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Spółki Komandytowej w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykładni decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1979/17 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Spółki Komandytowej w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykładni decyzji administracyjnej. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 1994 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w K. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,4364 ha w obr. [...] objętej księgą wieczystą nr [...], a także prawa własności budynków i urządzeń położonych na ww. nieruchomości. W punkcie 9 tej decyzji użytkownik wieczysty został zobowiązany do "korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem". Decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) oraz art. 236 kodeksu cywilnego. Decyzją z dnia z [...] marca 1996 r. znak [...] Wojewoda [...] w trybie art. 155 kpa zmienił treść ww. decyzji w zakresie pkt 1 i pkt 4 w ten sposób, że w miejsce działki nr [...] wpisał działki nr [...] o pow. 0,4259 ha i [...] o pow. 1,0195 ha, opisane na mapie uzupełniającej podziału działki nr [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 3 listopada 1994 r nr [...]. Zmiany dokonano też w pkt 4, gdzie ustalono należność z tytułu nabycia własności budynków i urządzeń, osobno za budynki położone na działce nr [...] i osobno za te usytuowane na działce nr [...]. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...] (dalej jako Spółka/skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o wyjaśnienie w trybie art. 113 § 2 kpa, pkt. 9 ww. decyzji Wojewody z 1994 r. w zakresie celu i sposobu wykorzystania nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] Wojewoda [...] wyłożył treść pkt. 9 ww. decyzji jednak spółka zanegowała ww. wykładnię podnosząc, iż w treści decyzji uwłaszczeniowych nie było wymogu szczegółowego określenia celu użytkowania wieczystego nieruchomości i podniosła, że stawkę procentową opłaty rocznej należy przyjmować stosownie do celu wynikającego z każdoczesnego sposobu korzystania z nieruchomości przy uwzględnieniu jej społeczno-gospodarczego przeznaczenia. Postanowieniem z dnia [...] września 2017r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa: 1. uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wyjaśniające treść pkt. 9 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...], zmienionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 r. znak [...], w ten sposób, że zawarte w nim stwierdzenie, zgodnie z którym użytkownik wieczysty jest zobowiązany do "korzystania z gruntu zgodnie z przeznaczeniem" należy rozumieć jako warunek określający cel ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości uwłaszczanej w sposób zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie uprawomocnienia się ww. decyzji; i 2. odmówił wyjaśnienia treści pkt. 9 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...], zmienionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 r. znak [...]. Minister podał, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji polega na objaśnieniu jak organ rozumiał sens jej rozstrzygnięcia; nie może ono jednak zmieniać go merytorycznie ani go uzupełniać czy wprowadzać jakichkolwiek nowych treści. Przyjął, iż treść pkt 9 decyzji uwłaszczeniowej, w którym zawarto zobowiązanie do "korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem", nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a w konsekwencji uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wyjaśnił także, że dla wyniku sprawy nie mają również znaczenia ewentualne zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zmiany przeznaczenia faktycznego ww. nieruchomości po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej; a warunki użytkowania wieczystego nie mogą być wykładane czy ewentualnie uzupełniane w trybie art. 113 § 2 kpa. Przywołał w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2938/14. Na powyższe postanowienie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Podniósł, że w trybie art. 113 § 2 kpa organ administracji nie może kształtować warunków umowy dotyczącej użytkowania wieczystego nieruchomości tymczasem z uzasadnienia skargi wynika, iż w drodze wykładni sformułowania ustawowego w postaci "określone w umowie przeznaczenie nieruchomości" (wynikającego choćby z art. 240 kodeksu cywilnego) skarżąca domaga się ukształtowania treści umowy adekwatnie do jej interesu związanego z ustaleniem wysokości rocznej opłaty z tytułu korzystania z tego prawa na rzeczy cudzej. Powyższe w ocenie Sądu I instancji, stanowi obejście prawa. Kwestie wysokości opłaty i wykładni umowy o użytkowanie wieczyste nieruchomości są przedmiotem badania w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty, a to nie podlega ocenie ani wykładni organów administracji. Nieruchomość gruntowa i nieruchomości budynkowe, a także sposób ich użytkowania - zostały określone w uzasadnieniu decyzji uwłaszczeniowej zaś termin w niej użyty, którego wykładni domaga się spółka, jest terminem ustawowym - zatem nie podlega wykładni. W myśl art. 113 § 2 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem instytucji wymienionej we wskazanym przepisie jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, na przykład przez jego uzupełnienie. Nie może również, co jest oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, inaczej - osnową decyzji. Poza tym wykładni w trybie art. 113 § 2 kpa nie wolno dokonywać w oparciu o nowe dowody i nowe ustalenia. W świetle powyższego - słusznie organ odmówił wyjaśnienia treści pkt 9 decyzji uwłaszczeniowej gdyż jest on jasny i zrozumiały. Trzeba mieć też na uwadze, że decyzja uwłaszczeniowa wydawana na podstawie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma charakter deklaratoryjny i potwierdza nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy samego prawa w sytuacji gdy spełnione są przesłanki uwłaszczenia wskazane w tym przepisie. Decyzja ta może zawierać treść tylko taką jaka wynika z przepisów stanowiących podstawę jej wydania. W skardze zostało wyartykułowane, iż według nowelizacji art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) dokonanej ustawą z dnia 7 października 1992 roku (Dz. U. Nr 91, poz. 455) w związku z ograniczeniem zawartego w tym przepisie odesłania wyłącznie do treści art. 236 kodeksu cywilnego elementem obligatoryjnym treści decyzji uwłaszczeniowych było określenie długości okresu na który prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało ustanowione, natomiast wobec braku odesłania do treści art. 239 kodeksu cywilnego nie było konieczności ani tym bardziej praktyki szczegółowego regulowania zasad korzystania z gruntu. Okoliczność, że przepisy te w swojej treści nie nakazywały określenia sposobu korzystania z gruntu w sposób szczegółowy nie ma znaczenia dla wyniku sprawy dotyczącej wykładni tej decyzji i potwierdza jedynie bezprzedmiotowość żądanej wykładni, zwłaszcza że nie dotyczy ona treści samej decyzji a abstrakcyjnego sformułowania "zgodnie z przeznaczeniem" odnoszącego się do jej pozostałych "postanowień", co do których sama skarżąca podnosi, iż "brak jest jakichkolwiek wytycznych co do sposobu ustalenia dopuszczalnego przeznaczenia objętej użytkowaniem wieczystym nieruchomości". Zdaniem Sądu, zarzuty sprowadzające się do negowania obowiązku korzystania ze spornej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, skoro taki nie obowiązywał w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej – w szczególności w sytuacji gdy minister uchylił postanowienie organu I instancji pozostają całkowicie niezrozumiałe w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Przywołując jako argument na poparcie zarzutów skargi wyrok z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1431/15 oddalający skargę na postanowienie odmawiające wykładni decyzji uwłaszczeniowej w niemalże tożsamym zakresie wniosku – skarżąca pozostaje w wewnętrznej sprzeczności odnośnie do zajmowanego przez siebie stanowiska. W konsekwencji zawarte w skardze twierdzenie, iż na gruncie niniejszej sprawy decyzja z 1994 r., w istocie nie określa przeznaczenia nieruchomości - winno być przedmiotem analizy w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty a nie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 kpa. Wobec tego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ art. 221 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie został określony cel, na który nieruchomość była oddana, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości. W kontrolowanej sprawie organ nie ustalał wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, nie stosował ww. przepisu, zatem i nie mógł go naruszyć ani przez niezastosowanie ani przez błędne zastosowanie czy wykładnię. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 233 w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego czy art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 113 § 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79 poz. 464 w brzmieniu po zmianie dokonanej ustawą z dnia 7 października 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości Dz. U. z 1992 r. Nr 91 poz. 455) w zw. z art. 232 § 1, 233, 239 § 1 i 2 oraz 240 kodeksu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że użyte w decyzji sformułowanie "korzystanie z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem" nie podlega wyjaśnieniu albowiem jest terminem ustawowym, użytym m. in. w ww. przepisach kodeksu cywilnego, podczas, gdy jakkolwiek sformułowanie "korzystanie z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem" jest terminem ustawowym, to jednakże użytym w przepisach prawa wyłącznie w znaczeniu ogólnym, bez przypisania mu konkretnej treści możliwej do ustalenia w świetle prawniczej wykładni dla danego przypadku nieruchomości; konkretna zaś treść przeznaczenia zależy od jego wskazania w czynności konwencjonalnej (decyzji, umowie) kształtującej treść powstającego prawa użytkowania wieczystego z określonym przeznaczeniem; w konsekwencji przedmiotowe sformułowanie zawarte w decyzji podlega wyjaśnieniu w trybie art. 113 § 2 kpa albowiem nie dotyczy abstrakcyjnego terminu "korzystanie z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem" ale tego, w jaki sposób należy rozumieć sformułowanie "zgodnie z przeznaczeniem" użyte w decyzji w odniesieniu do konkretnego gruntu, którego użytkownikiem wieczystym jest Spółka (udzielając odpowiedzi na pytanie: co miał na myśl Wojewoda [...] odnosząc się do konkretnego przeznaczenia przedmiotowego gruntu?); 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 113 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie jest możliwe dokonanie wyjaśnienia użytego w decyzji sformułowania "korzystanie z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem" a to z uwagi na fakt, że prowadziłoby to do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego lub też powodowałoby zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia, na przykład poprzez jego uzupełnienie, podczas, gdy możliwe jest wyjaśnienie przedmiotowego sformułowania zawartego w decyzji, bez skutków, o których mowa wyżej, a sprowadzające się jedynie do udzielenia odpowiedzi na pytanie w istocie postawione we wniosku o wyjaśnienie decyzji, o treści wskazanej w petitum pierwszej podstawy skargi kasacyjnej; 3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 113 § 2 kpa w zw. z art. 71 ust. 1 i 4 oraz art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wniosek Spółki o wyjaśnienie decyzji zmierza do obejścia prawa albowiem służy ukształtowaniu treści użytkowania wieczystego adekwatnego do interesu skarżącej, związanego z ustaleniem wysokości opłaty rocznej, podczas, gdy celem wniosku skarżącej było uzyskanie przez nią wiedzy, jaka jest w istocie treść przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego, co ma dla skarżącej znaczenie w różnych aspektach, w szczególności skarżąca chciałaby wiedzieć czy w świetle decyzji mogłaby zabudować nieruchomość oddaną jej w użytkowanie wieczyste zgodnie z zasadami zamieszczonymi w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego składającego się z 2 części nadziemnych z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi na działce [...] obr. [...] wraz z przebudową istniejącej i budową nowej infrastruktury technicznej na działkach [...], [...], [...], [...], z budową wjazdu z działki nr [...] przy ul. [...]"; powołanie zaś w zarzutach skargi m. in. przepisu dotyczącego wysokości opłaty rocznej służyło jedynie podkreśleniu, że możliwa jest i taka wykładnia sformułowania użytego w decyzji, że organ ją wydający miał w istocie na myśli niesprecyzowane przeznaczenie, odwołujące się np. do ogólnych zasad społeczno-gospodarczego przeznaczenia każdej nieruchomości i zasad współżycia społecznego; 4. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to naruszenia art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1370 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 2 kpa polegające na oddaleniu skargi, pomimo, że skarga winna była zostać uwzględniona, a zaskarżone postanowienie uchylone, a to z uwagi na błędne przyjęcia przez organ, że pojęcie "korzystanie z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem" nie wymaga wyjaśnienia na podstawie art. 113 § 2 kpa. Z ostrożności procesowej, skargę kasacyjną oparto także na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 2 kpa, polegające na oddaleniu skargi, pomimo, że skarga winna była zostać uwzględniona, a zaskarżone postanowienie uchylone, a to z uwagi na błędne przyjęcia przez organ, że pojęcie "korzystanie z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem" nie wymaga wyjaśnienia na podstawie art. 113 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Ministrowi do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie od Ministra zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwione podstaw, a wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 113 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości do treści decyzji. Instytucja wykładni decyzji służy wyjaśnieniu wątpliwości co do jej treści, a więc ma zastosowanie przede wszystkim w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie jest niejasne lub nie zostało wystarczająco precyzyjnie sformułowane. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji, lecz ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy, możliwość udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli istnieją obiektywne wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie decyzji nie może bowiem zastępować kontroli legalności decyzji administracyjnej, bo ta inicjowana jest innymi środkami. Wyjaśnienie decyzji nie może też prowadzić do uzupełnienia decyzji. Wykładnia decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa, nie może stanowić także konkurencji ani alternatywy dla określenia na podstawie prawa materialnego praw i obowiązków strony bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Przekładając powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że słusznie Sąd I instancji zauważył, że zgodnie art. 113 § 2 kpa organ administracji nie może kształtować warunków umowy dotyczącej użytkowania wieczystego nieruchomości, a intencją skarżącej Spółki - jak wynika z akt sprawy i składanych dokumentów - może być ukształtowanie treści umowy adekwatnie do interesu Spółki związanego z ustaleniem wysokości rocznej opłaty z tytułu korzystania z tego prawa na rzeczy cudzej. Instytucja wykładni decyzji nie może także służyć - w tym przypadku - do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w świetle decyzji z 1994 r. Spółka mogłaby zabudować nieruchomość oddaną jej w użytkowanie wieczyste zgodnie z zasadami zamieszczonymi w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego składającego się z 2 części nadziemnych z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi na działce [...] obr. [...] wraz z przebudową istniejącej i budową nowej infrastruktury technicznej na działkach [...], [...], [...], [...], z budową wjazdu z działki nr [...] przy ul. [...]". Ustaleniu czy zgodnie z obowiązującym prawem możliwa jest określona budowa na konkretnej nieruchomości, służą inne postępowania aniżeli to uregulowane w art. 113 § 2 kpa. Jak już wyjaśniał Sąd I instancji, a pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę niniejszą, przepisy, na podstawie których wydano decyzję uwłaszczeniową (art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) w swojej treści nie nakazywały określenia sposobu korzystania z gruntu w sposób szczegółowy, inny aniżeli poprzez ogólne wskazanie obowiązku "korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem". W tej sprawie nie istnieją obiektywne wątpliwości co do treści decyzji, a skarżąca Spółka w instytucji wykładni upatruje sposobu na ukształtowanie zasad korzystania z gruntu zgodnie z własnym interesem. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, nie może jednak prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Organ nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Wyjaśnienie wątpliwości prowadzące do oceny stanu faktycznego lub prawnego powoduje zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia, pozostając w sprzeczności lub bez związku z treścią decyzji. Zupełnie niezrozumiałe są zarzuty skargi sprowadzające się do naruszenia art. 113 § 2 kpa w związku z art. 71 ust. 1 i 4 oraz art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą zasad ustalania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (także stawek procentowych tej opłaty). Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy oceny legalności postanowienia o odmowie dokonania wykładni decyzji uwłaszczeniowej w określonej części. Z tego względu zarzuty w tym zakresie są oczywiście bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował także przepisów art. 232 § 1, 233, 239 § 1 i 2 oraz 240 kodeksu cywilnego, wyjaśniając skarżącej Spółce, że nie stosował ich także organ administracji publicznej orzekający w tej sprawie. W konsekwencji pozbawione usprawiedliwionych podstaw jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenie tych przepisów. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.