IV SA/Wr 247/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. UZASADNIENIE Pismem z dnia 22 lutego 2019 r. Z. K. wniosła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej – choroby skóry poz. 10 na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294). Strona wskazała, że Instytut [...] w S. orzeczeniem lekarskim z dnia [...] stycznia 1993 r. stwierdził u niej chorobę zawodową. Jednakże orzeczenie to, jak i pismo Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. skierowane do Instytutu [...] w S. z dnia 3 marca 1993 r. zostały doręczone stronie z akt Głównego Inspektora Sanitarnego dopiero w dniu 5 listopada 2014 r. W związku z powyższym decyzja Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] września 1993 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – zawodowego wyprysku skóry rażąco narusza prawo. Strona podała, że w karcie wypisowej z dnia 18 grudnia 1992 r. z Kliniki Chorób Zawodowych Instytutu [...] stwierdzono etiologię zawodową wyprysku skóry. Pracownicy TSSE stwierdzili, że schorzenie występowało już w 1977 r., ale nie uwzględnili, że testy wypadły ujemnie w latach 1972-1978. Nie uwzględniono również pracy na stanowisku telefonistki do dnia 30 października 1982 r. W konsekwencji błędnie sporządzono pismo z dnia 22 lipca 2008 r. o przebiegu zatrudnienia i narażenia zawodowego. Nie uwzględniono narażenia zawodowego na chrom, występujący w cemencie, w okresie od 11 października 1979 r do połowy 1992 r. Pismem z dnia 25 marca 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny poinformował wnioskodawczynię, że w sprawie pozostaje w obrocie ostateczna i prawomocna decyzja z dnia 8 września 1993 r., a obecnie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). Jednocześnie wezwano stronę do wskazania, czy podtrzymuje wniosek o rozpoznanie żądania stwierdzenia choroby zawodowej w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W piśmie z dnia 26 marca 2019 r. strona podtrzymała żądanie wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej – choroby skóry, określonej w wykazie chorób zawodowych pod poz. 10, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294). Organ stwierdził, że żądanie strony jest niedopuszczalne, ponieważ rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294) nie obowiązuje i zostało uchylone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), zastąpionym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). Tym samym żądanie wszczęcia i prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy nieobowiązujące należy uznać za "inną uzasadniona przyczynę", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Ponadto postępowanie w sprawie choroby zawodowej – choroby skóry zostało rozstrzygnięte decyzją Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] września 1993 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, która jest ostateczna i prawomocna (NSA wyrokiem z dnia 22 września 1994 r. sygn. akt SA/Wr 741/94 oddalił skargę na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej). Wszczęcie postępowania w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, naruszałoby zasadę trwałości decyzji, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. W zażaleniu na postanowienie wnioskodawczyni zarzuciła, że chorobę zawodową stwierdzono u niej w orzeczeniu lekarskim Instytutu [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. Dokument ten został doręczony jej dopiero w dniu 5 listopada 2014 r., podobnie jak pismo Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 3 marca 1993 r., przesłane do Instytutu [...]. Organ nie uwzględnił narażenia zawodowego na chrom, występujący w cemencie, przez okres 11 lat. Dlatego też decyzję o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej należy uznać za rażąco naruszającą prawo. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych zostało uchylone w dniu 3 września 2002 r., a obecnie obowiązującym aktem prawnym w tym zakresie jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Strona wniosła więc o wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o nieaktualne przepisy prawa, co czyni je niedopuszczalnym. Tym samym żądanie wszczęcia i prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy nieobowiązujące należy uznać za "inną uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Ponadto kwestia choroby zawodowej – choroby skóry została rozstrzygnięta decyzją Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] września 1993 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, która jest ostateczna i prawomocna. Za "inną uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy też rozumieć przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wyjaśniła, że żądanie wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych uzasadnione jest treścią opinii prawnej radcy prawnego DWOMP we W. Oddział w W. z dni 21 maja 2007 r. Rozporządzenie to obowiązywało bowiem w dniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Natomiast decyzja o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej z dnia [...] wrześnią 1993 r. rażąco narusza przepisy praw. W odpowiedzi na skargę D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2019 r. strona podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie jest zasadna. W rozpatrywanej sprawie skarżąca, działająca osobiście bez pomocy fachowego pełnomocnika, pismem z dnia 22 lutego 2019 r. wniosła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej – choroby skóry na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294). Organ uznał, że skarżąca wniosła o wszczęcie zwykłego postępowania administracyjnego na podstawie przepisów nieobowiązującego rozporządzenia RM, a ponadto w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną i prawomocną decyzją tego organu. W związku z powyższym organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie jednak z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis ten formułuje zasadę informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Stosowanie tej zasady powinno sprzyjać zarówno prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jak i realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Z zasady informowania stron wywiedziono w orzecznictwie sądów administracyjnych wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie: - obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę (wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., I OSK 1428/09, LEX nr 745012); - obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (wyrok NSA z 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741); - obowiązek wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy ustalenie, czy pismo pochodzi od strony postępowania, a jeżeli tak, podjęcie czynności w sprawie wzruszenia ostatecznej decyzji, w zależności od okoliczności sprawy, nawet gdy pismo wyraźnego wniosku nie zawiera (wyrok NSA w Warszawie z 8 listopada 2000 r., I SA 1351/99, LEX nr 78928). Realizując zasadę wyrażoną w art. 9 k.p.a. organ administracji powinien dążyć do ustalenia treści pism składanych przez stronę, w szczególności treści żądania składanego przez stronę. W rozpatrywanej sprawie, organ po otrzymaniu wniosku strony z dnia 22 lutego 2019 r. o "wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej", w piśmie z dnia 25 marca 2019 r. zwrócił się do strony o wskazanie, czy podtrzymuje wniosek o rozpoznanie żądania stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie przepisów rozporządzenia RM z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie chorób zawodowych, informując jednocześnie o pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia [...] września 1993 r. Organ w sprawie tej nie wyjaśnił jednak, w jakim trybie skarżąca żądała wszczęcia postępowania i "wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej". Nie wyjaśniono, czy intencją skarżącej było wznowienie postępowania na podstawie jednej z przesłanek określonych w art. 145 §1 k.p.a., zwłaszcza że skarżąca zarzucała niedoręczenie jej wymienionych we wniosku dokumentów i niewzięcie ich pod uwagę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] września 1993 r. Nie wyjaśniono, czy skarżąca wnosiła ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w trybie art. 156 §1 k.p.a., w szczególności że skarżąca zarzucała wydanej decyzji rażące naruszenie prawa. Należy również zauważyć, że skarżąca załączyła do skargi opinię prawną radcy prawnego DWOMP z dnia 21 maja 2007 r., w której wyrażono pogląd dotyczący stosowania przepisów właściwych na dzień wszczęcia postępowania pierwotnego w sytuacji wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Mając na uwadze powyższe okoliczności, wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. należy uznać za przedwczesne. W konsekwencji, Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji z uwagi na naruszenie przez organy art. 9 k.p.a. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej, organ winien wyjaśnić, czy i w jakim trybie skarżąca żąda wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji z dnia [...] września 1993 r. o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej, a następnie do zbadania czy istnieją podstawy do wszczęcia i prowadzenia tego rodzaju postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uwzględnił skargę.