II OSK 2672/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1621/22 oddalającego sprzeciw Zarządu Powiatu P. od decyzji Wojewody M. z dnia 23 czerwca 2022 r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1621/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił sprzeciw Zarządu Powiatu P. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2022 r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W skardze kasacyjnej Zarząd Powiatu P. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że stan faktyczny ujawniony w toku postępowania był wystarczający do zastosowania przepisu art. 138 § 2 ustawy 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), a nie uprawniał do zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. co w konsekwencji prowadziło do bezzasadnego oddalenia sprzeciwu; 2. na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na okoliczność, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie odpowiada wymogom formalnym nałożonym przez ten przepis, co powoduje brak możliwości zdekodowania przyczyn oddalenia skargi i w konsekwencji orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej; 3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm., dalej: "ustawa z.r.i.d."), przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, podczas gdy zakładając zasadność podniesionych przez organ drugiej instancji zarzutów, ewentualną wada dotknięta była tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki po przeprowadzonej w sposób właściwy kontroli zaskarżonej decyzji, zasadnie orzekł o oddaleniu sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji miał obowiązek zgodnie z art. 64e p.p.s.a. ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowanie sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zebrany w aktach materiał dowodowy, należało zaakceptować ocenę Sądu Wojewódzkiego co do wykazania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji wydania decyzji kasatoryjnej celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Przede wszystkim należy podkreślić, że Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji z 23 czerwca 2022 r. przedstawił wyczerpującą argumentację w zakresie przepisów prawa materialnego i proceduralnego, warunkujących stwierdzone wadliwości decyzji z 24 lipca 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Mianowicie powołując się na regulację ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: ustawa z.r.i.d.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 64 § 2 k.p.a. – organ odwoławczy wskazał na niepodjęcie wymaganych działań związanych z weryfikacją nazwy i przedmiotu inwestycji objętej decyzją z 24 lipca 2020 r., a konkretnie "rozbudowy skrzyżowania dróg powiatowych". Niewątpliwie z uwagi na ograniczony zakres zastosowania ustawy z.r.i.d. dostrzeżona przez Wojewodę nieprawidłowość dotycząca ustalenia zakresu robót budowlanych objętych pozwoleniem miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy, nawiązując do art. 11b ustawy z.r.i.d. i art. 62 § 2 k.p.a. stwierdził niewypełnienie obowiązków związanych z uzyskaniem wymaganych opinii. Następnie, kierując się treścią art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz przepisami powołanych w uzasadnieniu rozporządzeń wykonawczych – przedstawił uchybienia organu pierwszej instancji skutkujące zatwierdzeniem projektu budowlanego mimo szeregu braków i nieprawidłowości dokumentacji budowlanej, m.in. w zakresie określenia obszaru oddziaływania obiektu, sporządzenia projektu zagospodarowania terenu, sprawdzenia zaprojektowanych zjazdów w świetle wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego, zakwalifikowania robót budowlanych związanych z zaprojektowaną siecią wodociągową. Przedstawione w zaskarżonym wyroku analiza stanowiska organu odwoławczego uprawniała Sąd Wojewódzki do konkluzji, że ilość i rodzaj zagadnień niewyjaśnionych przez organ pierwszej instancji uzasadniały wydanie decyzji w trybie 138 § 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki wymienił w uzasadnieniu wyroku okoliczności, których niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji stanowiło istotne naruszenie wymogów proceduralnych ustanowionych w przepisach art. 7 i art. 77 § 1. Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że niesprawdzenie przez organ pierwszej instancji projektu budowlanego według wymogów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego uniemożliwiło Wojewodzie merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie trafnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że czynności wyjaśniające jakich należy dokonać wykraczają poza zakres określony w art. 136 k.p.a., ponieważ w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić całe postępowanie dowodowe odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy. W rezultacie niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów art. 136 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2 skargi kasacyjnej). Ponadto nieuprawnione jest twierdzenie strony skarżącej, że Sąd Wojewódzki nie dokonał samodzielnej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie. W skardze kasacyjnej nie zawarto żadnej merytorycznej argumentacji podważającej ustalenia przyjęte w zaskarżonym wyroku odnośnie wadliwości i braków postępowania wyjaśniającego. Niezrozumiały jest zarzut, że Sąd Wojewódzki nie rozważył możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku przedstawiono wywód dotyczący zastosowania w sprawie art. 136 § 1 k.p.a. Zaakcentować przy tym należy, że również organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, iż usuwanie stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji projektowej wykraczałoby poza ramy postępowania odwoławczego, a w rezultacie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Ponadto trzeba zauważyć, że waga i zakres dostrzeżonych wad i braków postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji warunkowały uchylenie w całości decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Tym samym chybiony okazał się zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia art. 11g ust. 3 ustawy o z.r.i.d. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 4