II OSK 502/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2180/21 o odrzuceniu sprzeciwu Zarządu Powiatu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną; 2. zwrócić Zarządowi Powiatu [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2180/21 odrzucił sprzeciw Zarządu Powiatu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w konkretnej sprawie. W niniejszej sprawie sprzeciw wniesiony został faktycznie przez Starostę Powiatowego w P., gdyż organ ten podpisał sprzeciw. Starosta ten wydał też decyzję pierwszoinstancyjną. Te okoliczności powodują, zdaniem Sądu, że podmiot wnoszący sprzeciw w tej sprawie nie może być uznany za stronę, gdyż w postępowaniu pełnił już rolę organu meriti – w konsekwencji zaś nie służy mu legitymacja skargowa. W konsekwencji Sąd odrzucił sprzeciw na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.). Zarząd Powiatu [...] wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania: art. art. 64b § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sprzeciw został faktycznie wniesiony i podpisany przez Starostę [...] w P., a nie przez Zarząd Powiatu [...] jako stronę postępowania, a tym samym organowi temu jako wydającemu decyzję pierwszoinstancyjną nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu skargowym na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] (uchylającą w całości decyzję Starosty [...] z dnia[...]lutego 2021 r. nr [...] dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla Inwestora: Zarząd Powiatu [...], obejmującą inwestycję pn.: "Rozbudowa skrzyżowania drogi powiatowej nr [...] z drogą powiatową nr [...], [...], i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje dwa rodzaje środków zaskarżenia od orzeczeń wydanych przez wojewódzki sąd administracyjny. Skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi zasadniczy środek odwoławczy, przysługujący od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3 (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Drugim obok skargi kasacyjnej środkiem odwoławczym przewidzianym w ww. ustawie jest natomiast zażalenie. Jak stanowi art. 194 § 1 p.p.s.a. zażalenie przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a także na postanowienia, o których mowa w art. 194 § 1 pkt 1–10 p.p.s.a. (z przepisów szczególnych wynika ponadto, że zażalenie przysługuje także na niektóre zarządzenia przewodniczącego). Jak wynika z przywołanych wyżej przepisów, nie na wszystkie postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie przysługuje zażalenie. Środkiem odwoławczym od postanowienia o odrzuceniu skargi z przyczyny, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jest skarga kasacyjna, nie zaś zażalenie. Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Jednocześnie art. 64b § 1 p.p.s.a. stanowi, że do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Owo "odpowiednie stosowanie przepisów o skardze", o którym mowa w cyt. przepisie, należy odnieść też do podstaw odrzucenia sprzeciwu i środka odwoławczego przysługującego na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w tym przedmiocie. W zależności od wskazanej przez Sąd pierwszej instancji podstawy odrzucenia sprzeciwu będzie to zatem albo zażalenie – w przypadkach wymienionych w art. 58 § 1 pkt 2-4 oraz art. 220 § 3 p.p.s.a. (w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy), albo w pozostałych przypadkach – skarga kasacyjna. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że środkiem zaskarżenia od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2180/21 o odrzuceniu sprzeciwu, na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jest skarga kasacyjna. Wskazana przez Sąd podstawa odrzucenia skargi nie została bowiem wymieniona w art. 194 § 1 pkt 1a p.p.s.a. jako uzasadniająca wniesienie zażalenia na postanowienie. Mimo powyższego Sąd pierwszej instancji przy doręczaniu odpisu postanowienia z dnia 21 grudnia 2021 r. z uzasadnieniem błędnie pouczył strony o prawie i sposobie wniesienia zażalenia na ww. postanowienie – zamiast skargi kasacyjnej (pkt 2 zarządzenia – k. 34). Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym o tym, jak należy zakwalifikować dane pismo, decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna, oznaczenie. Odnosi się to również do kwalifikacji wniesionego środka zaskarżenia od orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny. To ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób wiążący określa, jaki środek zaskarżenia przysługuje od danego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, a co za tym idzie, odmiennie formułuje wymogi formalne dla każdego z tych pism. Zastosowanie się do błędnego pouczenia Sądu nie ma jednak żadnego wpływu na to, jak zakwalifikować wniesiony środek odwoławczy, a przez to także do oceny spełnienia wymogów formalnych danego rodzaju pisma wskazanych w stosownych przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mimo zatem, że Zarząd Powiatu [...], stosując się do błędnego pouczenia Sądu, zaskarżył postanowienie z dnia 21 grudnia 2021 r. o odrzuceniu sprzeciwu pismem nazwanym "zażalenie", i tak też pismo to zostało zakwalifikowane przez Sąd pierwszej instancji (zarządzenie – k. 46), to za wiążące w tym zakresie należy uznać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a te jako środek odwoławczy od wskazanego orzeczenia jednoznacznie wskazują skargę kasacyjną (art. 173 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był zatem do rozpoznania wniesionego środka odwoławczego Zarządu Powiatu [...]o jako skargi kasacyjnej. W myśl art. 175 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Wymóg ten nie znajduje zastosowania jedynie w sytuacjach określonych w § 2 i 3 art. 175, której jednak nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Objęcie skargi kasacyjnej tzw. przymusem adwokacko-radcowskim oznacza, że brak sporządzenia jej przez jedną z osób opisanych w art. 175 p.p.s.a. wyklucza możliwość jej merytorycznego rozpatrzenia. Jest ona w takiej sytuacji niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na mocy art. 178 p.p.s.a. Zgodnie z art. 178 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną. Jak natomiast stanowi art. 180 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca, tj. Zarząd Powiatu [...] "osobiście" sporządził skargę kasacyjną (nazwaną zażaleniem) od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r., mimo że jest on pozbawiony zdolności postulacyjnej do dokonania tej czynności procesowej. Pod wniesionym pismem podpisali się bowiem Z. L. – Wicestarosta [...] oraz E. L. – Członek Zarządu. Brak sporządzenia skargi kasacyjnej przez jedną z osób opisanych w art. 175 p.p.s.a. jest brakiem, który nie podlega konwalidacji w trybie art. 49 p.p.s.a. i stanowi przyczynę niedopuszczalności skargi kasacyjnej. Skoro zaś wspomnianego braku nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, to zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób pominąć, że zaskarżenie postanowienia o odrzuceniu sprzeciwu pismem oznaczonym jako "zażalenie" i niezachowanie wymogów przewidzianych dla skargi kasacyjnej (tj. przymusu adwokacko-radcowskiego), a jako taką właśnie zakwalifikowano przedmiotowe pismo, było w istocie skutkiem zastosowania się strony skarżącej do błędnego pouczenia Sądu. Jak wyżej wyjaśniono, okoliczność ta nie wpływa na ocenę wymogów formalnych środka zaskarżenia i konieczne było odrzucenie skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niniejsze orzeczenie nie zamyka jednak definitywnie skarżącemu możliwości weryfikacji postanowienia o odrzuceniu sprzeciwu. Strona może ponownie wnieść środek zaskarżenia od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2180/21, tj. skargę kasacyjną, dochowując tym razem wszelkich przewidzianych prawem wymogów formalnych, w tym przymusu adwokacko-radcowskiego. Co istotne, wraz ze skargą kasacyjną konieczne byłoby jednoczesne złożenie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności (art. 86 i art. 87 p.p.s.a.). Fakt, że przy doręczeniu odpisu postanowienia z dnia 21 grudnia 2021 r. z uzasadnieniem Sąd pierwszej instancji błędnie pouczył stronę o prawie i sposobie wniesienia środka odwoławczego od tego orzeczenia, tj. o zażaleniu zamiast skargi kasacyjnej, powinien być traktowany jako okoliczność stanowiąca o braku zawinienia w dochowaniu terminu na wniesienie skargi kasacyjnej (art. 87 § 2 p.p.s.a.). O powyższym zaś strona mogła dowiedzieć się dopiero z uzasadnienia niniejszego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dniem doręczenia jego odpisu z uzasadnieniem. Od tej daty należy więc liczyć termin siedmiu na złożenie przedmiotowego wniosku (art. 87 § 1 p.p.s.a.). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.