II SAB/Wr 600/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi V. K. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 400 zł (słownie: czterysta złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarżący (V. K.), wniósł w dniu [...] skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ administracji), polegającą na prowadzeniu postępowania z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę – złożonego [...] - dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 2b ustawy z 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 35 § 1- 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania; 2. stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt; 4. przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 5 000 złotych, a ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 000 złotych oraz 5. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona, albowiem postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że [...] skarżący wystąpił do Wojewody z wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Tego samego dnia organ poinformował wnioskodawcę, że przewidywany termin zakończenia postepowania ustala się na dzień [...], a od dnia złożenia wniosku do dnia uzyskania przez przyszłą decyzję przymiotu ostateczności jego pobyt na terytorium Polski uważa się za legalny. Dnia [...] wnioskodawca wystosował ponaglenie na działanie organu. Dnia [...] Wojewoda wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji na temat pobytu cudzoziemca na terytorium RP. W tej samej dacie poinformował wnioskodawcę, że prowadzone postępowanie administracyjne zostanie zakończone w terminie 60 dni od zaistnienia ostatniego z 3 wyszczególnionych w zawiadomieniu zdarzeń. Jednocześnie wezwał do uzupełnienia (nadesłania) w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma następujących dokumentów: poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię dokumentu świadczącego o stabilnym i regularnym źródle dochodu wystarczającym na pokrycie kosztów utrzymania oraz poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię potwierdzenia opłaty składek na ubezpieczenie zdrowotne za ostatnie 3 miesiące. Dnia [...] Wojewoda Dolnośląski przesłał ponaglenie organowi wyższego stopnia. Powyższe okoliczności stanowią, że prowadzone w sprawie postępowanie nosi cechy przewlekłości, naruszając tym samym zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności w sprawie organ podjął dopiero ponad rok po złożeniu wniosku. Tak długi okres zwłoki organu, który w tym czasie nie podejmował w sprawie czynności i nie wydał rozstrzygnięcia znacząco przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie Wojewody. Dlatego w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ bezspornie dopuścił się przewlekłości postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Wobec braku przekazania przez organ informacji o wydaniu decyzji załatwiającej wniosek złożony w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 13 ust. 1 ustawy z 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemców oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i art. 35 § 4 k.p.a. (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 400 złotych (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd rozpoznając sprawę przyjął stan faktyczny występujący na dzień [...], tj. na dzień wywiedzenia skargi. Na powyższe rozstrzygnięcie (zasądzenie sumy pieniężnej) miał wpływ fakt, że w ocenie tut. Sądu organ czynił tylko czynności pozorne związane z procedowaniem wniosku skarżącego. Pomimo poinformowania wnioskodawcy tego samego dnia w którym złożono wniosek o przewidywanym terminie zakończenia postępowania Wojewoda nie dokonał żadnej dalszej czynności. Nie wystąpił do służb strzegących bezpieczeństwa Państwa o informacje w przedmiocie osoby cudzoziemca (robi to zawsze w przypadku każdej osoby nie posiadającej polskiego obywatelstwa w sposób automatyczny), jak i nie zażądał od wnioskodawcy kopii dokumentów ukazujących jego aktualną sytuację zawodową jak i na gruncie polskiego systemu ubezpieczeń społecznych (uczyniono to dopiero ponad rok po złożeniu wniosku i 8 miesięcy po wywiedzeniu skargi). Zachowanie takie nie może zasługiwać na jakąkolwiek aprobatę. Nie łączy się też z żadnymi innymi czynnościami jak zwykłym sprawdzeniem kompletności wniosku. Sąd przyjął jednocześnie, że z uwagi na: konieczność wystąpienia ze wskazywanym już powyżej odpowiednim zapytaniem do służb oraz bardzo częstym występowaniem braków formalnych w złożonych wnioskach (co Sąd zna z urzędu) realnym terminem na załatwienie sprawy jest okres dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (i tak jest to zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. termin zakreślony przez ustawodawcę dla sprawy szczególnie skomplikowanej). Jednocześnie przyznając skarżącemu sumę pieniężną Sąd wyważył między sobą: występujący z jednej strony po stronie wnioskodawcy permanentny stan niepewności i stresu związany z czekaniem na pozytywne informacje z Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, a z drugiej strony brak wykazania konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała u wnioskodawcy stwierdzona przewlekłość. Sąd przyznający sumę pieniężną miał przy tym na uwadze, że stanowi ona dodatkowy środek o cechach dolegliwości finansowej dla organu zależny od charakteru i stopnia naruszenia obowiązków ciążących na organie, ale także stopnia zawinienia organu. Tym samym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. powinno wiązać się nie tylko ze znacznym uszczerbkiem po stronie skarżącej dotkniętej bezczynnością organu lub skutkami przewlekłego postępowania, ale także, a może przede wszystkim, radykalnym naruszeniem przez organ ciążących na nim obowiązków związanych z terminowością prowadzonego postępowania. Podkreślić przy tym należy, że w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok NSA z 13.07.2021 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 3194/21, CBOSA). Niestety w systemie sądownictwa administracyjnego brak jest przepisów uwzględniających sposób obliczania sumy pieniężnej z tytułu przewłoki postępowania administracyjnego na wzór tego stosowanego przez Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. "ETPC jako punkt wyjścia przyjmuje kwotę 1000-1500 euro za każdy rok trwającego postępowania (niezależnie od okresu zaistniałej przewlekłości). Kwota ta może być podwyższona, np. jeśli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, albo obniżona, np. z uwagi na przyczynienie się do opóźnienia w postępowaniu, późniejsze zaangażowanie w przewlekłe postępowanie (następstwo procesowe), czy jeśli skarżący otrzymał już częściową restytucję na poziomie krajowym" (P. Kornacki, 5. Uwzględnienie skargi (w:) Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014). Jednocześnie Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje Wojewodę). Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota 5 000 złotych jest zbyt wygórowana. Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Dlatego w tym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt V sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).