II OSK 1663/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 473/10 w sprawie ze skargi E. N. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE II OSK 1663/10 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 24 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. N. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie zobowiązania do zapłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2002 r., utrzymaną w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r., E. N. została zobowiązana do wykonania remontu tarasu w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w Warszawie, polegającego na uzupełnieniu ubytków w płytach i konstrukcji tarasu, wykonaniu tynków mrozoodpornych na powierzchniach wymagających jego uzupełnienia, w tym na płytach tarasu, wykonaniu brakujących obróbek blacharskich. Obowiązek ten został objęty tytułem wykonawczym Nr [...], wystawionym w dnia [...] listopada 2005 r. W związku z niewykonaniem przez E. N. powyższego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wykonania remontu. Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nałożył na E. N. grzywnę w wysokości: 10.000 zł celem przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., po rozpatrzeniu zażalenia E. N., utrzymał w mocy w/w postanowienie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt: VII SA/Wa 764/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. N. na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny. Z uwagi na dalsze uchylanie się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, postanowieniem z dnia 28 lipca 2009 r., skierował egzekwowany obowiązek do wykonania zastępczego. W konsekwencji, postanowieniem z dnia 16 listopada 2009 r., zobowiązał E. N. do wpłacenia zaliczki w kwocie 9.875,24 zł na poczet wykonania zastępczego obowiązku remontu tarasu w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w Warszawie. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że ze względu na uchylanie się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku remontu tarasu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy zasadnie skierował obowiązek do wykonania zastępczego i zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydał postanowienie w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego obowiązku, wskazanego w tytule wykonawczym Nr [...], z dnia [...] listopada 2005 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. N. podniosła zarzut naruszenia art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, art. 15 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności oraz brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r., którą nałożono na E. N. obowiązek dokonania remontu istniejącego tarasu nad wejściem do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie. Sąd wyjaśnił, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. W sytuacji, gdy grzywna nałożona w celu przymuszenia okazuje się nieskuteczna możliwe jest zastosowanie innego środka egzekucyjnego, np. wykonania zastępczego. Skoro z materiałów sprawy wynika, że skarżąca uchyla się od wykonania nałożonego na nią obowiązku, to orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że konieczny jest środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, znajdującego oparcie w art. 127 i nast. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie mogły one odnieść zamierzonego celu, bowiem organ ustalając zaliczkowo kwotę należną z tytułu wykonania zastępczego oparł się na kosztorysie inwestorskim wykonanym przez uprawnioną firmę. Stosownie do art. 128 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, co też uczyniono, uzasadniając ustaloną kwotę kosztami. Organ egzekucyjny może również, zgodnie z art. 129 ustawy, wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji, materiałów i środków przewozowych także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. Podkreślił przy tym, że organ powinien dysponować odpowiednią kwotą zabezpieczającą wykonanie obowiązku. Oczywiście w przypadku ustalenia innej kwoty końcowej wynikającej z wykonanych robót budowlanych kwota zaliczki zostaje odpowiednio rozliczona. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. N., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności brak odniesienia się do przedstawionej przez skarżącą na rozprawie umowy z wykonawcą remontu tarasu z 2006 r., która opiewała na kwotę 4200 zł, czyli kwotę znacząco odbiegającą od przyjętej przez organy administracji, a zaaprobowanej przez Sąd; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia mimo naruszenia przez organ administracji art. 77 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 140 kpa poprzez pominięcie dowodu z umowy z wykonawcą remontu tarasu z 2006 r., co miało niewątpliwy wpływ na wynik postępowania; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie i przedstawienie stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu wyroku, co wyrażało się w przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nałożona została grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki hali, podczas gdy obowiązek taki w ogóle nie istniał, a nadto brak ustosunkowania się do dowodu z dokumentu złożonego przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy zaniechały ustosunkowania się do okoliczności przedstawianych przez stronę postępowania. Skarżąca przedstawiała umowę zawartą w dniu 4 maja 2006 r., która dotyczyła remontu tarasu w wymaganym zakresie i opiewała na kwotę 4200 zł. Tymczasem organ odwoławczy podał jedynie, że kwota zaliczki została ustalona na podstawie kosztorysu uprawnionego podmiotu, nie skonfrontował rozbieżności w szacowaniu kosztów remontu, co budzi zastrzeżenia z uwagi na brzmienie art. 77 i art. 78 § 1 w zw. z art. 140 kpa. Natomiast Sąd I instancji, mimo wnoszonych zastrzeżeń, przyjął, że stan faktyczny został dostatecznie wyjaśniony, a skarga została oddalona, mimo dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Co znamienne Sąd I instancji dopuścił dowód z dokumentu, jednak nie odniósł się do niego w uzasadnieniu, co może świadczyć o jego pominięciu. Brak odniesienia się do umowy, której wartość opiewa na kwotę 4200 zł z pewnością naruszyło prawa skarżącej. Gdyby organ na etapie postępowania administracyjnego wziął pod uwagę tę okoliczność, obowiązek wpłacenia zaliczki mógłby zostać inaczej zakreślony z uwagi na dużo dysproporcję w oszacowaniu kosztów remontu. Wskazując na pomyłkę w określeniu przedmiotu sprawy autor skargi kasacyjnej podniósł, że fakt ten w zestawieniu z lakonicznym uzasadnieniem świadczy o podejściu Sądu I instancji do rozpoznawanej sprawy i jej pobieżnym traktowaniu. Zdaniem autora kasacji, taka sytuacja wymagała sygnalizacji, co też zostało poczynione. Powołując takie argumenty w uzasadnieniu skargi, skarżąca kasacyjnie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji stało się postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 16 listopada 2009 r. w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego obowiązku wykonania remontu tarasu. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Jak natomiast wynika z art. 7 ustawy organ egzekucyjny zobowiązany jest stosować środki egzekucyjne przewidziane ustawą, zmierzające do bezpośredniego wykonania obowiązku, w tym takie, które są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Analiza akt administracyjnych wskazuje, iż w celu spowodowania wykonania obowiązku polegającego na remoncie tarasu w budynku mieszkalnym organ egzekucyjny stosował już środek egzekucyjny w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Z uwagi na fakt, iż okazał się on bezskuteczny, postanowieniem z dnia 28 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy skierował obowiązek do wykonania zastępczego, co było dopuszczalne w świetle art. 127 ustawy. Wobec powyższego zasadnym stało się nałożenie na podstawie art. 129 w zw. z art. 128 ustawy obowiązku wpłacenia przez zobowiązaną zaliczki na poczet kosztów tegoż wykonania zastępczego. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 128 ani art. 129 ustawy, a zatem uprawnione jest stanowisko, iż jej autor nie kwestionuje zasadności nałożenia obowiązku uiszczenia zaliczki, a istota sporu sprowadza się wyłącznie do ustalenia jej wysokości. W ocenie autora skargi kasacyjnej zarówno Sąd I instancji, jak i organ egzekucyjny nie wzięły pod uwagę przy określaniu wysokości zaliczki faktu, iż zawarta przez stronę w dniu 4 maja 2006 r. umowa z prywatnym wykonawcą opiewała na kwotę znacznie niższą niż kwota wynikająca z kosztorysu przyjętego przez organ egzekucyjny. W takich okolicznościach sprawy autor skargi kasacyjnej zgłosił zarzuty naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 140 kpa, a także art. 141 § 4 p.p.s.a., które to zarzuty nie mogą wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uwzględnienia środka zaskarżenia. Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Już z samego brzmienia przepisu wynika, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter bardzo ograniczony i uzupełniający. Z istoty przeprowadzenia dowodu przez sąd administracyjny wynika z kolei, że przedmiotem postępowania dowodowego musi być dowód nowy. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa umowa na wykonanie robót remontowych zawarta przez stronę w roku 2006 znajduje się w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy ( k.32 akt ). Nie sposób zatem stwierdzić, aby zastosowanie w takiej sytuacji mógł znaleźć art. 106 § 3 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzuca także, że Sąd I instancji zaakceptował pominięcie dowodu z tejże umowy przez organy egzekucyjne, co miało jego zdaniem niewątpliwy wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnienia wymaga, iż powołany w skardze art. 78 § 1 kpa nakazuje uwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednak, jakie znaczenie dla określenia wysokości zaliczki mogła mieć umowa zawarta w roku 2006. Należy także w tym miejscu zwrócić uwagę, iż w przypadku zlecenia wykonania zastępczego, to organ egzekucyjny dokonuje wyboru wykonawcy, a wysokość zaliczki ustalana jest na podstawie sporządzonego przez uprawniony podmiot kosztorysu. Wartość wycenionych robót budowlanych i kwota stosownej zaliczki nie jest zatem przedmiotem negocjacji między organem egzekucyjnym a zobowiązanym. Ponadto, zważywszy na fakt, iż wykonanie zastępcze zostało orzeczone postanowieniem z dnia 28 lipca 2009 r., zaliczka ustalona postanowieniem z dnia 16 listopada 2009 r., a przedstawiana przez stronę umowa pochodzi z dnia 4 maja 2006 r., to umowie tej trudno przypisać (zwłaszcza, że nie została ona zrealizowana) jakąkolwiek wartość dowodową w kwestii oszacowania wartości robót budowlanych, które miały być wykonane w 2009r. Wobec powyższego nie sposób skutecznie podnieść zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i 78 kpa. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to również i on jest niezasadny. Przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku powinno mieć charakter zwięzły, pozwalający na ocenę przez strony postępowania oraz przez sąd kasacyjny, czy zapadłe orzeczenie jest prawidłowe. Nie można natomiast uznać, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zgromadzonych w aktach dokumentów. Wymóg wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest spełniony wówczas, gdy uzasadnienie wyroku zawiera rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowane przez organy administracyjne przepisy prawa materialnego czy procesowego. Obowiązkiem sądu jest jedynie odniesienie się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zaś przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej w sposób wyczerpujący zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych okoliczności, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., I OSK 317/08). W tym miejscu wypada również wskazać, iż za pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia uznać należy omyłkowe odniesienie się w jednym miejscu treści uzasadnienia do wykonania obowiązku rozbiórki hali. Jest to oczywista omyłka pisarska. Pozostała treść uzasadnienia, jak i powołane w nim dokumenty jednoznacznie wskazują, iż przedmiotem postępowania w sprawie była ocena zgodności z prawem postanowienia zobowiązującego skarżącą do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego robót budowlanych dotyczących remontu tarasu. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.