II GSK 399/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędziowie Józef Waksmundzki NSA Marzenna Zielińska Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 579/07 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 6 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 579/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę B. C. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2007 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego Agencji w K. z [...] lutego 2007 r., którym odmówiono skarżącej przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą przyznania płatności jest rozporządzenie Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.). Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. b/ cyt. rozporządzenia płatność dla gospodarstwa rolnego udzielana jest producentowi rolnemu, którego gospodarstwo spełnia kryterium gospodarstwa niskotowarowego o wielkości ekonomicznej w granicach 2 - 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz.Urz. WE L 220 z 17 08 1985 r. ze zm.). Skarżąca zadeklarowała dwie działki rolne (uprawy gorczycy i ziemniaków), których żywotność ekonomiczna wynosi 0,47 EJW. Do obliczania wielkości ekonomicznej gospodarstwa nie można jednak podwójnie policzyć gorczycy, jako plonu głównego i poplonu. Ponadto, nawet gdyby w wyliczeniu wielkości EJW uwzględniono plantację porzeczek, wielkość ekonomiczna gospodarstwa wynosiłaby 1,54 EJW. Organ uznał więc, że brak było podstaw do przyznania płatności. Sąd podzielił stanowisko organów i oddalił skargę ze wskazaniem, iż szczegółowe zasady przyznawania pomocy dla gospodarstw niskotowarowych - przewidzianej w ustawie z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) - określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Stosownie do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, jednym z warunków przyznania pomocy jest określona wielkość ekonomiczna gospodarstwa, mierzona w jednostkach określanych jako Europejskie Jednostki Wielkości (EJW). Wielkość ekonomiczna gospodarstwa musi być wskazana przez wnioskodawcę w załączonym do wniosku planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, zgodnie z § 6 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Z planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa wnioskodawczyni wynosi 0,6 EJW. Organ odwoławczy określił ją na 0,47 EJW. Organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą, że podana przez nią wielkość ekonomiczna gospodarstwa nie odpowiada wymogom i wezwał ją do złożenia w tym zakresie wyjaśnień. Po zapoznaniu się z aktami sprawy uczestniczka postępowania nie podała jakichkolwiek okoliczności mogących mieć wpływ na ustalenie innej wielkości ekonomicznej gospodarstwa. Sąd uznał stanowisko organu za prawidłowe również co do tego, że do obliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa nie można dwukrotnie liczyć tej samej uprawy (gorczycy). Sposób wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa jest szczegółowo określony w przepisach, a dane niezbędne do wyliczenia wielkości ekonomicznej ustalane są dla poszczególnych regionów i okresów oraz nie mogą być dowolnie zmieniane. Organy nie miały także podstaw do doliczenia plantacji porzeczek wskazanej w odwołaniu, ponieważ, zdaniem Sądu, nie została ona ujęta ani we wniosku, w którym producent rolny sam deklaruje prowadzone przez siebie uprawy, ani w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, dołączonym do wniosku. Trafnie zresztą organ wskazał, że nawet gdyby doliczono tę uprawę, to omawiana wielkość wynosiłaby 1,54 EJW. W skardze kasacyjnej B. C. wniosła o uchylenie zaskarżonego w całości wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, w szczególności § 3 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju gospodarstw wiejskich w związku z decyzją 85/377/EWG z 7 czerwca 1985 r. ustanawiającą wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz.Urz. WE L 220 z 17 sierpnia 1985 r. ze zm.) i niewłaściwe przyjęcie, że gospodarstwo skarżącej nie spełnia kryterium gospodarstwa niskotowarowego w granicach 2 - 4 EJW, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej norm wskazuje, że wielkość przeliczeniowa jej gospodarstwa wynosi 2,157 EJW. Podkreśliła, że po dokonaniu prawidłowej wykładni wskazanych wyżej norm i zgodnie ze złożonym przez nią oświadczeniem produkcja roślinna w gospodarstwie rolnym, nawet nie uwzględniając dzierżawionego przez nią gruntu o powierzchni 1,5 ha, wynosiła: dla ziemniaków uprawianych na obszarze 0,20 ha - 0,133 EJW, dla gorczycy uprawianej na obszarze 1,5 ha - 0,467 EJW, dla gorczycy sianej powtórnie jako poplon i uprawianej na obszarze 1,5 ha - 0,467 EJW, zaś dla plantacji czarnej porzeczki na obszarze 1 ha stanowiła 1,09 EJW; Łącznie stanowi to 2,157 Europejskich Jednostek Wielkości, obliczonych zgodnie z załącznikiem III A i III B do decyzji 85/377/EWG z 7 czerwca 1985 r., co uzasadnia przyznanie skarżącej dopłaty do gospodarstwa niskotowarowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 176 p.p.s.a. nakazuje z kolei, aby skarga kasacyjna czyniła zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierała oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wymagane określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie obejmuje wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi zatem przytoczenia podstawy kasacyjnej ogólne zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania bez wskazania konkretnego przepisu, który w ocenie skarżącego został naruszony. Nie wystarcza też samo wykazanie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli skarżący nie wykazał, iż następstwa tego naruszenia były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego w kasacji orzeczenia. Ponadto istotne jest, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Wadą skargi kasacyjnej jest powołanie przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa czy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, bez powiązania ich z naruszeniem przez sąd przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, iż skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega natomiast regulacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (v. wyrok NSA z 8 lipca 2008 r., sygn. akt I GSK 923/07). Uwagi powyższe należy odpowiednio odnieść do zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego. Rolą sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli na działalnością organów administracji pod względem ich zgodności z prawem. Polega to na ocenie, czy organ wydając rozstrzygniecie nie naruszył przepisów prawa obowiązującego w dacie orzekania. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów prawa administracyjnego a prawem przewidziane środki prowadzące do kontroli legalności decyzji przewidziane w ustawach normujących jego działanie, to jest w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wystarcza zatem samo powołanie w skardze kasacyjnej przepisu administracyjnego prawa materialnego. Konieczne jest wykazanie, że sąd pierwszej instancji nie wykonał prawidłowo kontroli czynności organu. Innymi słowy, sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, czyli nie ustala konsekwencji prawnych wynikających ze stanu faktycznego sprawy. Sąd jedynie ocenia zastosowanie prawa materialnego przez organ administracji. (v. Z. Kmieciak powołany w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Praca zbiorowa pod red. B. Dautera, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska - Kantor Wydawniczy ZAKAMYCZE 2006, Wydanie II, s. 379) Skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych wyżej wymogów formalnych. Po pierwsze, brak jest powiązania przepisu § 3 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju gospodarstw wiejskich (Dz.U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) z przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym np. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Po drugie, skarżąca zdaje się prowadzić polemikę z rozważaniami Sądu I instancji, przedstawiając własne wyliczenia. Po trzecie wreszcie, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną stanu faktycznego sprawy. Określenie wielkości gospodarstwa rolnego w części podlegającej dofinansowaniu z funduszu rozwoju (wielkość ekonomiczna wskazywana we wniosku o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego) należy do sfery ustaleń faktycznych i zarzut w tym zakresie powinien być postawiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszenia przepisów postępowania. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że wskutek wadliwej konstrukcji skarga kasacyjna wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rolą tego Sądu nie jest bowiem zastępowanie strony w formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Z przepisu art. 183 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice te są z kolei wyznaczane przez materię wskazaną w podniesionych zarzutach ww. środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem samodzielnie określać zakresu rozpoznania sprawy. Bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.