II GSK 1391/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 144/12 w sprawie ze skargi P. Sz. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. (dalej: WSA w Sz. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 144/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sz. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. P. Sz. wystąpił do ZUS Oddział w Sz. o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją finansową i zdrowotną. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Zakład odmówił P. Sz. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za poszczególne okresy od 1999 r. do 2002 r. oraz odsetek w łącznej wysokości 41.206,98 zł. Organ uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: "u.s.u.s.". Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Zakład utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji ustalił, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarzą w zakresie usług ogólnobudowlanych, projektowych oraz zaopatrzenia materiałowego, która została wykreślona z ewidencji [...] lutego 2008 r., a na jego koncie figurują zaległości z tytułu nieopłaconych składek za poszczególne okresy od 1999 r. do 2002 r. w części finansowanej przez płatnika w kwocie 14.989,50 zł oraz odsetki od tej kwoty. Wnioskodawca jest zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. i za okres czerwiec-sierpień 2011 r. z tytułu zasiłku dla bezrobotnych otrzymywał miesięcznie 592,83 zł brutto. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną M. Sz., która też jest zarejestrowana jako bezrobotna w tym samym urzędzie i za ten sam okres otrzymała średni miesięczny dochód w kwocie 609,97 zł brutto. Zakład wskazał na prowadzone postępowania egzekucyjne, administracyjne i sądowe z zajętego świadczenia rentowego oraz podkreślił bezskuteczność zajęcia wynagrodzenia za pracę, z uwagi na otrzymywanie go w kwocie wolnej od potrąceń. Ostatnia wpłata wpłynęła [...] grudnia 2010 r. w kwocie 421,20 zł. Organ ustalił także, że wnioskodawca nie posiada nieruchomości na terenie gminy G., a ponadto, że wraz z małżonką ma na utrzymaniu troje dzieci, na które małżonkowie otrzymują zasiłek rodzinny z dodatkiem w łącznej miesięcznej kwocie 330 zł. Wnioskodawca korzysta z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych i okresowych, które w okresie od stycznia do czerwca 2011 r. pobrał w łącznej kwocie 2.901,84 zł. Miesięczne wydatki na utrzymanie wynoszą 703,00 zł, koszty leczenia 100,00 zł, zaś średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny to 422,49 zł brutto. Zakład stwierdził, że wnioskodawca nie jest w stanie spłacić zadłużenia, bowiem utrzymuje troje dzieci, ponosi wydatki na leczenie, a podstawę zaspokojenia potrzeb życiowych jego rodziny stanowią środki z pomocy społecznej, ale umorzenie zadłużenia jest niezasadne, gdyż wnioskodawca wraz z małżonką pozostają w wieku aktywności zawodowej. Mimo okresowego korzystania z zasiłków dla bezrobotnych zobowiązany podejmował pracę, lecz nie spłacał zadłużenia. Ponadto jest on zdolny do podjęcia pracy (okresowa niezdolność do pracy nie ma znaczenia). Zakład zwrócił uwagę, że na przestrzeni wielu lat wnioskodawca nie podjął próby spłacania zadłużenia, a sytuacja, w której się zalazł, nie jest trwała i nieodwracalna – może się więc poprawić, w szczególności gdy on podejmie pracę. Zdaniem Zakładu umorzenie należności byłoby przedwczesne, gdyż zadłużenie jest objęte postępowaniem egzekucyjnym, prowadzonym po zbiegu egzekucji przez komornika sądowego. Egzekucja ta nie zagraża egzystencji wnioskodawcy i jego rodziny, bo otrzymywane świadczenia nie podlegają zajęciu. W skardze do WSA w Sz. P. Sz. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie zaległych składek za poszczególne okresy od 1999 r. do 2002 r. z uwagi na nieuwzględnienie przez ZUS bardzo istotnych przesłanek związanych z trudną sytuacją materialną jego rodziny. Skarżący wskazał na pogorszenie się jego sytuacji na przestrzeni ostatnich trzech lat zarówno pod względem zdrowotnym, jak i finansowym. Powołał się na brak pracy i prawa do zasiłku, zwiększenie wydatków na utrzymanie dorastających dzieci i chorobę trzustki. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r. WSA w Sz. uchylił obie decyzje jako wydane z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji uznał, że stanowisko Zakładu jest nie do przyjęcia, ponieważ Zakład nie przeanalizował okoliczności faktycznych sprawy w sposób rzetelny i niebudzący wątpliwości. W tej sprawie decyzje organu nie dotyczą kwestii niemających istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, jego elementarnych potrzeb niezbędnych do przeżycia skarżącego i jego rodziny. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie zaistniała sytuacja, gdy pięcioosobowa rodzina, w tym troje małoletnich dzieci, utrzymuje się ze środków publicznych pochodzących z pomocy społecznej, stanowiących niewiele ponad 400 zł miesięcznie na osobę w gospodarstwie domowym. Skarżący nie prowadzi już działalności gospodarczej, nie pracuje, nie pobiera zasiłku dla bezrobotnych, a jego małżonka jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wskazuje to jednoznacznie, że potrzeby życiowe rodziny zaspokajane są poniżej minimum socjalnego, czego ZUS nie uwzględnił. Nie jest pewne, a raczej jest wątpliwe, czy środki jakie otrzymuje rodzina z pomocy społecznej są w ogóle wystarczające do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Niezrozumiałe i wątpliwe w ocenie Sądu I instancji jest ogólnikowe stwierdzenie organu co do tego, że egzekucja należności nie zagraża egzystencji rodziny. Z decyzji w ogóle nie wynika, z jakich składników majątkowych jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, skoro skarżący nie posiada majątku, a jedynie przejściowo uzyskiwał wynagrodzenie za pracę i to w kwocie niepodlegającej zajęciu, natomiast następnie wyjaśnił, że zarówno on, jak i małżonka pobierali zasiłek dla bezrobotnych, a także stale zasiłki z pomocy społecznej w minimalnych kwotach. Zdaniem Sądu I instancji całkowicie chybiony jest argument organu, że o bezzasadności wniosku o umorzenie składek świadczy fakt, że skarżący w okresie, gdy pracował i otrzymywał z tego tytułu wynagrodzenie nie podjął dobrowolnej spłaty zadłużenia, skoro wówczas wynagrodzenie było niskie, że nawet nie podlegało egzekucji. W decyzji zabrakło zarówno analizy miesięcznych dochodów skarżącego i jego stanu majątkowego w kontekście skuteczności egzekucji, jak i ewentualnej dobrowolnej spłaty należności. Ogólnikowe stwierdzenie o niezakończeniu postępowania egzekucyjnego oznacza, że organ nie ustalił, a zatem i nie ocenił tych kwestii w sposób wystarczający, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Organ nie rozważył także należycie okoliczności dotyczących stanu zdrowia skarżącego i jego wpływu na zdolności zarobkowe, nie ustalił bowiem rodzaju schorzeń, na jakie cierpi skarżący oraz, czy nie są to dolegliwości o charakterze przewlekłym, ograniczającym możliwość podjęcia pracy, zwłaszcza wobec faktu, że skarżący miał już czasowo orzeczoną częściową niezdolność do pracy. W sprawie nie zostało zbadane, z jakich przyczyn utrzymuje się stan bezrobocia u skarżącego i jego małżonki, co również jest istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie składek. Ponadto organ nie wyjaśnił, na czym opiera swoje twierdzenie o przejściowym charakterze trudności finansowych skarżącego i o możliwości spłaty lub wyegzekwowania należności, pomijając fakt, że zadłużenie to przekracza 40.000 zł. Sąd I instancji zwrócił dalej uwagę na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, który wskazuje wprost, że sytuacja finansowa rodziny skarżącego jest szczególnie trudna i uzasadnia twierdzenie, że spłata zadłużenia pociągnęłaby za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Biorąc pod uwagę chociażby okoliczność, że skarżący i jego rodzina utrzymują się z publicznych środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od skarżącego zaległych należności jest realne, a w szczególności, że może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Sąd I instancji stwierdził, że z powodu braku indywidualnej oceny szczególnie trudnej sytuacji skarżącego, która nie jest przejściowa, wydane w tej sprawie decyzje nie noszą cech swobodnego uznania lecz są dowolne i jako takie naruszają reguły procesowe zwarte w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", oraz naruszają prawo materialne – art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r.". Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA w Sz. polecił Zakładowi rozważyć, czy zaległe składki skarżącego mogą zostać umorzone. Zakład powinien więc poddać wnikliwej analizie sytuację życiową i materialną skarżącego oraz jego rodziny, z uwzględnieniem dochodów i niezbędnych wydatków, biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji. Zakład powinien również rzetelnie rozważyć kwestię problemów zdrowotnych skarżącego, a także utrzymującego się bezrobocia oraz możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącego i jego małżonkę. Na tej podstawie Zakład będzie mógł sformułować realną i racjonalną ocenę dotyczącą sytuacji finansowej skarżącego i jego rodziny oraz perspektyw uzyskania dochodów na poziomie umożliwiającym spłatę zadłużenia. Ocena ta powinna uwzględniać indywidualną, obiektywnie trudną sytuację zobowiązanego. W przypadku wątpliwości co do załatwienia sprawy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, Zakład przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów. II Skargę kasacyjną złożył ZUS. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, że w okolicznościach sprawy nie zostały zbadane wynikające z tej regulacji przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, jak również, że strona wykazała okoliczności uzasadniające stanowisko, że taka dogłębna ocena doprowadziłaby do umorzenia należności, a ponadto poprzez utożsamienie decyzji uznaniowej wydawanej przez Zakład na podstawie powołanej regulacji z obowiązkiem umorzenia należności; 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 pkt 1 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, pomimo braku naruszenia prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, jak również mimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ Zakład prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji prawidłowo zastosował prawo materialne nie przekraczając granic uznania administracyjnego. W przypadku P. Sz. nie zaistniała całkowita nieściągalność składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s., ani nie wykazano przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. Skarżący kasacyjnie Zakład podkreślił, że wobec wnioskodawcy jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, które do dnia wydania decyzji nie zostało zakończone. Ponadto zarówno on i żona mogą podjąć pracę i mimo przejściowego korzystania z pomocy społecznej spłacić zadłużenie, natomiast dla ustalenia stanu zdrowia wnioskodawcy i przyczyn bezrobocia małżonków Zakład nie ma kompetencji, gdyż należy to do innych organów państwa. P. Sz. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania ze względów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły w postępowaniu przed Sądem I instancji przyczyny nieważności, zatem istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego polegającym na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach podstaw i zarzutów w niej sformułowanych. Skarga kasacyjna ZUS nie ma usprawiedliwionych podstaw. Strona skarżąca kasacyjnie oparła skargę na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Przy tak zbudowanych podstawach kasacyjnych w pierwszej kolejności, co do zasady, należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów procesowych, gdyż tylko przy ustaleniu, że postępowanie przed Sądem I instancji zostało przeprowadzone w sposób wymagany przepisami prawa można odnosić się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Kasator podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazał, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, gdyż ten Sąd naruszył art. 145 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. Naruszenie tych przepisów polegało na uchyleniu decyzji objętej skargą, w sytuacji gdy brak było podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek przez P. Sz. W ocenie NSA tak postawiony zarzut nie ma uzasadnionych podstaw. Sąd II instancji zwraca uwagę, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Od autora skargi prawo wymaga jednoznacznego sformułowania zarzutów, gdyż NSA nie może uzupełniać nieprecyzyjnie określonego zarzutu naruszenia prawa albo domniemywać jakie naruszenie jest przez stronę wskazywane. Art. 145 pkt 1 p.p.s.a. jest przepisem kwestionowanym przez ZUS, jednak ustawa nie zawiera takiej jednostki normatywnej, zatem trudno ustalać, naruszenie którego przepisu kwestionuje strona. Nawet przyjęcie, że Zakładowi chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do zarzutu, bo w treści wskazanego przepisu ustawa reguluje różne sytuacje związane z naruszeniami prawa, które mogą być podstawą uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Zarzutu nie precyzuje także stwierdzenie strony, że WSA wadliwie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą to rozstrzygnięcie decyzję Zakładu z dnia [...] sierpnia 2008 r. W ramach formuły wynikającej z treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji może uchylić kontrolowane decyzje w trzech różnych sytuacjach, zatem kwestionowanie kontroli dokonanej przez WSA w Sz. powinno wskazywać, który z przepisów został naruszony na skutek uwzględnienia skargi. Skarga kasacyjna nie usuwa tej wątpliwości zarówno na poziomie formułowania zarzutu, jak i uzasadnienia i z tego powodu, w tym zakresie, skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku prawnego. Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia przez skarżony wyrok art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. polegający na błędnej wykładni tych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji, przy czym błąd ten ma polegać na przyjęciu przez WSA założenia, że Zakład nie dokonał poprawnych ustaleń w zakresie przesłanek umorzenia wskazanych w treści art. 28 u.s.u.s., w sytuacji gdy organ dokonał takich ustaleń i na ich podstawie przyjął, że P. Sz. nie znajduje się w sytuacji objętej treścią tego przepisu. Stanowisko takie jest niezasadne. Uzasadnienie skarżonego wyroku jednoznacznie odnosi się do treści art. 28 u.s.u.s. Sąd I instancji stwierdza, że kontrolowana decyzja ma charakter uznaniowy, zatem powinna odnosić się do przesłanek ustawowych właściwych dla sytuacji skarżącego. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja poddana kontroli ma wykazać, że organ dokonał oceny sytuacji wnioskodawcy z punktu widzenia warunków skutkujących umorzeniem. Ta ocena pozostawiona jest organowi, który jednak nie może w tym zakresie działać dowolnie, tylko ma udowodnić, że żądający umorzenia zaległości nie znajduje się w sytuacji uzasadniającej umorzenie. Z treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a więc przepisu, który miał zastosowanie do wnioskodawcy wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w uzasadnionych przypadkach, zatem rzeczą organu było wykazanie w przypadku odmowy, że sytuacja P. Sz. nie jest uzasadnionym przypadkiem o jakim stanowi ustawa. Zakład tego obowiązku nie zrealizował, nawet nie powołał właściwego przepisu dla rozpatrywanej sprawy odwołując się ogólnie do treści art. 28 ust. 1 ustawy. W kontekście tych ustaleń stwierdzić należy, że zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw, bo Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni wskazanego w nim art. 28 ust. 1 u.s.u.s., natomiast przyjął, że Zakład wadliwie zastosował treść tego przepisu. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.