I OSK 38/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 2 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 174/07 w sprawie ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 174/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], w przedmiocie odmowy opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, decyzją z dnia [...] października 2006 r., na podstawie art. 18 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2 art. 106, art. 36 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), odmówił L. F. opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z [...] listopada 2006 r. utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję. Organ wskazał, że zgodnie z art. 106 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, natomiast w niniejszej sprawie L. F. nie współdziałał z organem pomocy społecznej w stopniu umożliwiającym ewentualne udzielenia świadczenia. Na tę decyzję L. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc, że odmowa potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej stanowi zagrożenie dla jego zdrowia lub życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2006r. wskazał, że w myśl art. 106 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, natomiast z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący nie wykazał chęci współdziałania z pracownikami socjalnymi poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jego faktycznego zamieszkiwania. Z akt sprawy wynika bowiem, że L. F. w dniu [...] października 2006 r. stawił się w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we Wrocławiu i w trakcie rozmowy dotyczącej przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nagle opuścił pokój, uniemożliwiając dokonanie stosownych ustaleń. Sąd zwrócił także uwagę, że skarżący nie ma racji twierdząc, że wywiad środowiskowy w jego przypadku powinien przeprowadzić Zespół do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców, a nie Zespół Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...]. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożył pełnomocnik L. F., radca prawny A. S., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz ustanowionego pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej oraz art. 106 ust. 4 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sytuacja materialna i osobista skarżącego jest doskonale znana organom pomocy społecznej we Wrocławiu, bowiem skarżący czasami otrzymuje zasiłki celowe i okresowe z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu. Podniesiono, że w raporcie Najwyższej Izby Kontroli z 2001 r. dotyczącym pomocy społecznej, inspektorzy tej instytucji wyraźnie stwierdzają, że brak współdziałania potrzebującego nie może być jedyną podstawą do odmowy przyznania świadczenia. W niniejszej natomiast sprawie organy administracyjne, swoje rozstrzygnięcia oparły wyłącznie na argumencie braku współpracy ze strony potrzebującego, co w świetle raportu NIK jest, zdaniem skarżącego, niedopuszczalne. Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, dlatego wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia wydaje się skarżącemu naruszeniem procedury. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa przez błędną wykładnię art. 11 ust. 2 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie z art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu tego przepisu jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie natomiast z art. 106 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, § 2 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Sąd pierwszej instancji wskazał na ustalenia organów w niniejszej sprawie, to jest na okoliczność, że w dniu [...] października 2006 r. L. F. stawił się w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we Wrocławiu, lecz w trakcie rozmowy dotyczącej przeprowadzania wywiadu środowiskowego nagle opuścił pokój, uniemożliwiając dokonania stosownych ustaleń. Podkreślić w tym miejscu należy, że uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej, przy czym odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r. I OSK 1424/07, niepubl.). W niniejszej sprawie organy nie miały jakiejkolwiek możliwości ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, gdyż L. F., poprzez niewyrażenie zgody na wywiad środowiskowy, zupełnie uniemożliwił pracownikowi socjalnemu ustalenie wymaganych okoliczności faktycznych. Organy nie dysponowały jakąkolwiek możliwością zbadania, czy warunki życiowe skarżącego czynią zadość wymogom "niezbędnej potrzeby bytowej", określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W takich okolicznościach trudno zatem uznać trafność zarzutu naruszenia art. 11 ust. 2 przedmiotowej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zważyć należy, iż literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi przeszkodę do wydania decyzji zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, to jednak nie można pomijać wyraźnego nakazu, wynikającego z art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, gdzie jednoznacznie wskazano, że brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi podstawę "odmowy przyznania świadczenia". W związku z tym uznać należy, że skoro nie ma wątpliwości co do tego, że odmowa wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, to tym samym organ był zobowiązany do wydania decyzji merytorycznej, odmawiającej przyznania świadczenia. Zawarty w skardze kasacyjnej argument, iż odmowne załatwienie podania wymaga - obok stwierdzenia braku współdziałania strony - także innych, dodatkowych przeszkód, nie został jednak poparty żadną z dodatkowych przesłanek. Za taką nie można bowiem uznać raportu Najwyższej Izby Kontroli, sformułowanego na tle art. 6 ust. 1a nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U . z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) w wyniku kontroli przeprowadzonych w jednostkach pomocy społecznej. Z przytoczonego w skardze kasacyjnej fragmentu raportu wyraźnie wynika, że zarzut naruszenia prawa sformułowano wobec tylko tych organów, które odmawiały przyznawania uprawnień, powołując się na brak współdziałania stron, podczas gdy "trudne warunki życiowe konkretnej osoby potrzebującej były znane jednostce lub mogły być rozpoznane", a więc gdy brak współdziałania nie polegał na zupełnym pozbawieniu organu danych o aktualnych warunkach bytowych osób zainteresowanych. W rozpatrywanej sprawie organy nie miały jednak jakiejkolwiek możliwości ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, gdyż uniemożliwił on pracownikowi socjalnemu sporządzenie wymaganego wywiadu środowiskowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że przytoczony w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1995 r. o sygn. akt SA/Ka 1858/94 (niepubl.), w którym wyrażono stanowisko dopuszczające podjęcie decyzji umarzającej postępowanie w przypadku niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wydany został na tle poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć należy, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtowane na gruncie art. 106 ust. 4 obecnej ustawy o pomocy społecznej, nie pozostawia wątpliwości, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu, wymaganego przez art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Podkreślić w tym miejscu wypada, że w doktrynie podkreśla się, iż wydanie decyzji umarzającej postępowanie w związku z odmową wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego możliwe jest wówczas, gdy odmowa ta następuje równocześnie z rezygnacją z ubiegania się o przyznanie świadczenia (S. Nitecki: Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008, s. 263 i 264). Zarówno złożenie odwołania, jak i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wskazuje, że skarżący, odmawiając zgody na wywiad, nie miał zamiaru cofnięcia podania o przyznanie mu świadczenia, co wymagało merytorycznego odniesienia się organu do jego żądania. W związku z tym uznać należy, że stwierdzenie o niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji w sprawie z wniosku L. F. świadczy o tym, że wykładnia wskazanych przepisów powołanej ustawy o pomocy społecznej dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jest prawidłowa, a zatem zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest nieusprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 tej ustawy) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.