I OSK 462/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) del.WSA Maria Werpachowska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 461/08 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe po powrocie z urlopu bezpłatnego, związanych z tym świadczeń oraz czasowego powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. na rzecz G. L. kwotę 120 ( sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 461/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia (...) lipca 2008 roku, Nr (...) w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe po powrocie z urlopu bezpłatnego, związanych z tym świadczeń oraz czasowego powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w zakresie powierzenia G. L. na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 15 grudnia 2007 r. czasowego pełnienia obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego. W pozostałym zakresie uchylił tę decyzję. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. decyzją personalną z dnia (...) grudnia 2006 r., Nr (...), na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 4 oraz art. 35 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 56, poz. 394) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137), mianował, z dniem 1 stycznia 2007 r., G. L. na stanowisko starszego inspektora przy kierownictwie Aresztu Śledczego w Ł. i jednocześnie powierzył mu na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 15 grudnia 2007 r., czasowe pełnienie obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego z zachowaniem dotychczas pobieranego uposażenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż mianowanie G. L. na stanowisko równorzędne z zajmowanym uprzednio nastąpiło w związku z upływem okresu, na jaki został skarżącemu udzielony urlop bezpłatny. Jednocześnie organ powierzył stronie czasowe pełnienie obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego w celu zabezpieczenia prawidłowego funkcjonowania tego działu. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r., Nr (...), utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 103/08, po rozpatrzeniu skargi G. L., uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia (...) stycznia 2007r., w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia (...) grudnia 2006 r., Nr (...) w zakresie mianowania na stanowisko starszego inspektora oraz związanego z tym uposażenia, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd wskazał między innymi, że decyzja z dnia (...) stycznia 2007 r., w części dotyczącej mianowania skarżącego na stanowisko starszego inspektora oraz należnego uposażenia, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne nieodpowiadające dyspozycji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. decyzją z dnia (...) lipca 2008 r., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia (...) grudnia 2006 r. Na tę decyzję G. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wskazując, że treść rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 100 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej. Dlatego też, zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcia wydane na podstawie tego rozporządzenia dotknięte są wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wskazał również, że został pozbawiony możliwości zaznajomienia i wypowiedzenia się co do okoliczności faktycznych oraz został pozbawiony możliwości zgłaszania własnych dowodów. Zdaniem skarżącego organ nie wykonał zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyrokach III SA/Łd 268/07 i III SA/Łd 103/08. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 461/08 Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia (...) lipca 2008 r., w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe po powrocie z urlopu bezpłatnego, związanych z tym świadczeń oraz czasowego powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w zakresie powierzenia G. L. na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 15 grudnia 2007 r. czasowego pełnienia obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego. W pozostałym zakresie Sąd uchylił decyzję z dnia 5 lipca 2008 r. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie powierzenia skarżącemu czasowego pełnienia obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego, jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że wyrok z dnia 6 marca 2008 r. stał się prawomocny, co oznacza, że sprawa powierzenia czasowego pełnienia obowiązków starszego wychowawcy została rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną z 18 stycznia 2007 r., a tymczasem decyzją z 5 lipca 2008r. ponownie utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja z 5 lipca 2008 r., w zakresie powierzenia czasowego pełnienia obowiązków wychowawcy, rozstrzygnęła ponownie sprawę, która już została rozstrzygnięta decyzją z dnia 18 stycznia 2007 r. W związku z tym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, w części dotyczącej powierzenia czasowego pełnienia obowiązków wychowawcy, jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Jeżeli chodzi o rozpoznanie skargi w pozostałym zakresie to Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania sądu co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organy, których działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W tym miejscu Sąd podkreślił, ze sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 marca 2008 r. w sprawie III SA/Łd 103/08. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnić decyzję o wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne odnoszące się do wysokości przyznanego skarżącemu dodatku za wysługę lat. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. enumeratywnie wylicza okresy, jakie należy uwzględnić przy obliczaniu dodatku za wysługę lat, nie określa natomiast, iż w ramach tych okresów nie uwzględnia jakichś konkretnych okresów (np. okresów urlopów bezpłatnych). Sąd zauważył, że w oparciu o delegację wynikającą z art.100 ust. 3 ustawy z 26 kwietnia 1996 r., Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 7 lutego 2002 r., w którym w § 2 ust.1 określił, iż przy ustaleniu dodatku za wysługę lat nie uwzględnia się okresów służby albo zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze lub wynagrodzenie. Zdaniem Sądu § 2 ust.1 rozporządzenia wprowadził dodatkowe ograniczenie co do okresów, które należy uwzględnić przy dodatkach za wysługę lat, do czego Minister Sprawiedliwości nie został upoważniony. Zdaniem Sądu delegacja z art. 100 ust.3 ustawy upoważniała bowiem tegoż Ministra do określenia warunków przyznawania dodatków, a nie do wprowadzenia dodatkowych ograniczeń w zaliczaniu okresów do wysługi lat w stosunku do tego co regulowała ustawa. Sąd stwierdził zatem, że zamiarem ustawodawcy było, aby zaliczać wszystkie okresy służby i zatrudnienia bez względu na to czy w okresach tych funkcjonariuszowi przysługiwało świadczenie pieniężne w czasie służby. W związku z tym Sąd uznał, że przepis § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 100 ust. 3 ustawy z 26 kwietnia 1996 r., co przesądza o niezgodności wymienionego rozporządzenia z ustawą. W ocenie Sądu, skoro zatem ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. wymienia, jakie okresy należy uwzględnić przy obliczaniu dodatku za wysługę lat i jednocześnie upoważnia Ministra do określenia warunków przyznawania takiego dodatku, a więc Minister Sprawiedliwości nie został upoważniony do określenia ograniczeń w zaliczaniu okresów, nie przewidzianych w ustawie. Oznacza to, zdaniem Sądu, iż przepis § 2 ust.1 powołanego rozporządzenia nie ma zastosowania w stosunku do skarżącego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. reprezentowany przez radcę prawnego B. R. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono : 1) w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 zaskarżonego wyroku – naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy i wniesiono o uchylenie wyroku w zakresie pkt 1 i umorzenie postępowania w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; 2) w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 skarżonego wyroku – naruszenie prawa materialnego, to jest art. 100 ust 1 i ust 2 i ust 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej i § 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, przez błędną ich wykładnię i wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2 i oddalenie skargi. Wniesiono także o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęcie przez Sąd, iż użycie w sentencji zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia "zaskarżoną decyzję utrzymuje w mocy" oznacza, że utrzymana została w mocy decyzja również w zakresie powierzenia czasowego pełnienia obowiązków, jest błędne. Zdaniem organu rozstrzygnięcie należy odnieść do wcześniej określonego w sentencji decyzji przedmiotu sprawy, a tym było, zgodnie z sentencją wyroku w sprawie IIISA/Łd 103/08, mianowanie na stanowisko starszego inspektora oraz związane z tym uposażenie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozpatrując sprawę w zakresie czasowego powierzenia obowiązków, Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem nie występują w niej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano także, iż zakres sprawy, w jakim Sąd pierwszej instancji orzekał o nieważności decyzji nie był przedmiotem rozstrzygania przez Dyrektora Okręgowego. Podniesiono, iż dokonana przez Sąd wykładnia przepisu art. 100 powołanej ustawy o Służbie Więziennej jest błędna, bowiem dokonana została z pominięciem innych istotnych dla określenia uprawnień dla dodatku za wysługę lat przepisów ustawy, a w szczególności art. 96 ust 1 i art. 118 ust 1 ustawy. Wskazano, że funkcjonariusz, któremu udzielono urlopu bezpłatnego nie ma prawa do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych określonych w ustawie należnych z tytułu służby, bo nie pełni służby. Skoro taka osoba nie pełni służby i nie ma prawa do świadczeń z tego tytułu, to – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjęcia, że taki okres podlega uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do świadczeń zależnych od stażu służby. Funkcjonariusz korzystający z urlopu bezpłatnego i nie pełniący z tego powodu służby nie może korzystać z tych samych uprawnień, jak pełniący służbę i mający prawo do świadczeń należnych z tytułu służby. W ocenie organu, przepis § 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej nie wprowadza żadnego ograniczenia, które byłoby nieznane ustawie i nie ogranicza okresów podlegających zaliczeniu do wysługi lat w stosunku do uregulowania ustawowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Minister Sprawiedliwości nie przekroczył upoważnienia ustawowego, a można przyjąć, że przepis § 2 ust 1 rozporządzenia co najwyżej konkretyzuje ustawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że gdy granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania tego sądu, to sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zauważyć tu jednak należy, że sąd pierwszej instancji niezwiązany granicami skargi nie może przekroczyć tych granic sprawy administracyjnej i stosunku prawnego, w których skarga została wniesiona, nie może bowiem swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów, przy czym termin "sprawa" występuje to w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, str. 291). W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji ograniczony jest zakresem sprawy, a więc materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym, który stanowił przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. A więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną. Tak więc zakresem rozpoznania sądu pierwszej instancji objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zostały wydane, jednak zawsze tylko w granicach stosunku administarcyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną. Takiej oceny w niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonał Sąd pierwszej instancji, w związku z czym zarzut naruszenia art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest nieusprawiedliwiony. Podkreślić bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli pod względem legalności zaskarżonego aktu nie ustala ponownie stanu faktycznego, a jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, ustaliły ten stan, a następnie, czy prawidłowo zastosowały do poczynionych ustaleń przepisy prawa materialnego. Jedynie wówczas, gdy zdaniem Sądu, uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie (z urzędu lub na wniosek strony) dowodów uzupełniających z dokumentów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, możliwe jest postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie Decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia (...) lipca 2008 r. utrzymywała w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia (...) grudnia 2006 r., w której to decyzji znajdowało się również rozstrzygnięcie co do powierzenia skarżącemu czasowego pełnienia obowiązków. Nie jest bowiem wystarczające, że zakres sprawy zastał węziej określony w sentencji decyzji, gdyż nie stwarza to jasności rozstrzygnięcia. Zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że decyzja z dnia (...) lipca 2008 r. w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie powierzenia skarżącemu czasowego pełnienia obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego, dotknięta jest wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., rozstrzygała bowiem sprawę, która została już rozstrzygnięta decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia (...) stycznia 2007 r. W związku z tym uznać należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia (...) lipca 2008 r. w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w zakresie powierzenia G. L. na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 15 grudnia 2007 r. czasowego pełnienia obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego. Tym samym, zarzut o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 134 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 83 ustawy o służbie więziennej, Minister Sprawiedliwości określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady udzielania funkcjonariuszom urlopów, odwoływania z urlopów, tryb zwrotu innych niż określone w art. 80 ust. 2 kosztów odwołania z urlopu, tryb postępowania w tych sprawach, a także wymiar urlopów, o których mowa w art. 81 i art. 82. I tak, zgodnie z § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Służby Więziennej, udzielenie, odmowa udzielenia, a także odwołanie z urlopu bezpłatnego następuje w formie decyzji. Wynika z tego, że funkcjonariusz w każdym czasie może być odwołany z urlopu bezpłatnego. Wskazać należy, że w myśl art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszom przysługują do uposażenia zasadniczego dodatki o charakterze stałym, to jest dodatek za wysługę lat, dodatek za stopień i dodatek służbowy. Zgodnie z art. 100 ust. 2 tej ustawy przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Natomiast na podstawie art. 100 ust. 3 tej ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, które określa tryb i warunki przyznawania funkcjonariuszom tych dodatków. Należy przy tym zaznaczyć, iż rozporządzenie wykonawcze ma konkretyzować przepisy ustawy, a nie ją uzupełniać o zagadnienia nieuregulowane przez ustawodawcę. Przepis § 2 ust.1 rozporządzenia wprowadził bowiem dodatkowe ograniczenie co do okresów, które należy uwzględnić przy dodatkach za wysługę lat, to jest ograniczył okresy podlegające zaliczeniu do wysługi lat w stosunku do uregulowania ustawowego. Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że zamiarem ustawodawcy było, aby zaliczać wszystkie okresy służby i zatrudnienia bez względu na to, czy w okresach tych funkcjonariuszowi przysługiwało świadczenie pieniężne w czasie służby, zatem uznać należy, że w niniejszym rozporządzeniu Minister Sprawiedliwości przekroczył delegację ustawową określoną w art. 100 ust. 3 ustawy o służbie więziennej. Skoro zatem ustawa z 26 kwietnia 1996 r., wymienia jakie okresy należy uwzględnić przy obliczaniu dodatku za wysługę lat i jednocześnie upoważnia Ministra do określenia warunków przyznawania takiego dodatku to oznacza, iż Minister Sprawiedliwości nie został upoważniony do określenia ograniczeń w zaliczaniu okresów, nie przewidzianych w ustawie. Przepisy ustawy nie przewidują bowiem odrębnego traktowania funkcjonariuszy pozostających na urlopie bezpłatnym i ograniczenia tej grupie osób uprawnień do dodatku za wysługę lat. Zauważyć należy, iż w przypadku innych służb mundurowych, do obliczenia dodatków za wysługę lat nie zalicza się okresów służby i pracy za które nie przysługuje uposażenie lub wynagrodzenie (np. w Straży Granicznej czy Policji). W przypadku tych służb, inaczej jednak niż w przepisach regulujących Służbę Więzienną, brzmią przepisy ustawowe i inna jest treść delegacji do wydania aktu wykonawczego. Jeżeli zatem, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, nie jest zasadne zaliczanie okresu urlopu bezpłatnego do wysługi lat, to winno to być wyraźnie określone w ustawie, a nie w rozporządzeniu wykonawczym, gdyż upoważnienie do jego wydania nie zawiera takiego umocowania. Naczelny Sąd Administracyjny za Sądem pierwszej instancji pragnie zatem podkreślić, że o tym, iż delegacja z art. 100 ust. 3 nie upoważniała Ministra Sprawiedliwości do wprowadzenia dodatkowego ograniczenia w zaliczaniu okresów służby w stosunku do rozwiązania ustawowego wskazuje treść tegoż przepisu, z którego nie wynika aby Minister miał prawo do ograniczania okresów zaliczanych do wysługi lat w stosunku do tego co jest w ustawie. Uznać zatem należy, że przepis § 2 ust. 1 omawianego rozporządzenia, jest niezgodny z przepisem art. 100 ust. 3 ustawy o służbie o służbie więziennej. Tym samym trzeba dojść do wniosku, że § 2 ust.1 omawianego rozporządzenia nie ma zastosowania do skarżącego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.