II OSK 638/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 17 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Jawna z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2343/06 w sprawie ze skargi [...] Spółka Jawna z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2343/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Spółka jawna z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2006 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zaskarżonym postanowieniem Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kopalni kruszywa naturalnego na obszarze o powierzchni powyżej 2 ha, położonej na działce ewidencyjnej oznaczonej nr 212/6 w miejscowości G., na obszarze Przemęcko-Wschowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w granicach Przemęckiego Parku Krajobrazowego, a także w potencjalnym obszarze ochrony ptaków Natura 2000 "Pojezierze Sławskie". W skardze na postanowienie organu odwoławczego skarżący zarzucił, że organy ochrony środowiska dokonały błędnej oceny stanu faktycznego w zakresie ustalenia ewentualnego zagrożenia środowiska w związku planowaną działalnością polegającą na wydobywaniu żwiru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną, przypominając, że § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 168/06 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006 r. w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego zakazuje realizacji na terenie Parku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150). W ocenie Sądu planowana inwestycja zalicza się do takich przedsięwzięć, przy czym odstępstwa od powyższego zakazu jej nie obejmują, bowiem odstępstwa mogą mieć zastosowanie wówczas, gdy obszar objęty inwestycją nie przekracza 2 ha, a wartość wydobycia, prowadzonego bez użycia materiałów wybuchowych i poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, nie przekracza 20.000 m3 rocznie. Planowana inwestycja nie spełnia powyższych przesłanek, bowiem ma być zlokalizowana na obszarze o powierzchni przekraczającej 2 ha (cała powierzchnia działki nr 212/6 wynosi ok. 4,13 ha), a ponadto znajduje się na obszarze objętym formą ochrony przyrody w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił też zgłoszonego przez skarżącego wniosku dotyczącego wystąpienia przez Sąd z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 168/06 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006 r. z art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Od powyższego wyroku B. Spółka jawna z siedzibą w G. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazując jako podstawę prawną skargi art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca spółka podniosła zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 193 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sprowadzający się do błędnego przyjęcia przez Sąd, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała podstawa uzasadniająca zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem dotyczącym zgodności rozporządzenia nr 168/06 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006 r. w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego z art. 2, 21 oraz 64 Konstytucji RP, wobec czego wyrok oparty został na przepisach niezgodnych z Konstytucją. Nadto skarżąca ponownie wniosła o zwrócenie się tym razem przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności ww. rozporządzenia, w szczególności § 4 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 z art. 2, art. 21 i 64 Konstytucji RP. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że wskutek wejścia w życie powyższego rozporządzenia, z prawnego punktu widzenia stało się niemożliwe prowadzenie działalności polegającej na wydobywania kruszywa na obszarze nim objętym. Prowadzi to do powstania szkody majątkowej u skarżącej Spółki, bowiem nie może ona czerpać pożytków z rzeczy, której jest dzierżawcą. Na uwagę w ocenie skarżącej Spółki zasługuje również fakt, iż na 4 miesiące przed wydaniem kwestionowanego rozporządzenia Wojewoda Wielkopolski uczestniczył w wydaniu korzystnej dla niej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Prowadzi to do wniosku, że nie było podstaw do wprowadzenia zakazów, które znalazły się w powyższym rozporządzeniu. Nie zwrócenie się przez Sąd pierwszej instancji z wnioskiem o zbadanie zgodności ww. rozporządzenia z Konstytucją spowodowało, że decyzja została oparta na przepisach "jedynie formalnie zgodnych z normami wyższego rzędu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie będzie ograniczać się wyłącznie do zbadania zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Tak więc o zakresie rozpoznania przez Sąd kasacyjny sprawy zadecydowała strona formułując stosowne zarzuty i przedstawiając ich uzasadnienie. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji art. 193 i art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym polegającym na nieuwzględnieniu złożonego przez skarżącego wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem dotyczącym zgodności § 4 rozporządzenia nr 168/06 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006 r. w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego z art. 2, 21 oraz 64 Konstytucji RP. 1. Odnosząc się do przedstawionego wyżej zarzutu należy stwierdzić, co następuje: Kwestionowany przez wnoszącego skargę kasacyjną paragraf 4 cyt. rozporządzenia zawiera wykaz zakazów, które obowiązują na terenie ustanowionego tym aktem Przemęckiego Parku Krajobrazowego. Zakazy te wymienione w pkt od 1 do 13 stanowią powtórzenie zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zakazów ustanowionych dla potrzeb ochrony parków krajobrazowych. Zgodnie bowiem z dyspozycją zawartą w art. 16 ust. 3 cyt. ustawy wydane na podstawie tego przepisu rozporządzenie oprócz określenia obszaru parku krajobrazowego, przebiegu jego granic i ewentualnie otuliny winno zawierać zakazy właściwe dla danego parku, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Tak więc wymienione w kwestionowanym rozporządzeniu zakazy są zakazami ustanowionymi przez ustawę, zawierającą regulacje dotyczące uprawnień i obowiązków obywateli w zakresie ochrony środowiska. Wynikające - dla obywateli - z tych ustawowych regulacji obowiązki i ograniczenia ich praw, znajdują umocowanie w art. 86 Konstytucji RP stanowiącym, iż "każdy obowiązany jest do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez niego jego pogorszenie". Niezależnie od tego artykuł 74 Konstytucji RP nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony środowiska (ust. 2) i prowadzenie polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (ust. 1). Kwestionując zgodność z Konstytucją paragrafu 4 omawianego rozporządzenia skarżący wskazał, że zawarte w tym przepisie zakazy uniemożliwiają mu wydobywanie kruszywa czyli prowadzenie działalności gospodarczej na wydzierżawionym terenie. Tak więc w istocie nie mogły zostać naruszone uprawnienia skarżącego wynikające z prawa własności. Podniesiony zarzut mógł jedynie dotyczyć naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej. Ochrona obrotu gospodarczego jest bowiem jednym z podstawowych zadań państwa a zasada swobody działalności gospodarczej podlega konstytucyjnej ochronie. Zauważyć w tym miejscu należy, że również konstytucyjnie chronione prawa mogą podlegać ograniczeniom. W art. 22 Konstytucji RP przewidziana została możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wskazana wyżej, chroniona przez Konstytucję, konieczność ochrony środowiska usprawiedliwia więc zamieszczenie w przedmiotowym rozporządzeniu wprowadzonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody zakazów między innymi dotyczących realizacji na terenie parku krajobrazowego przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zważywszy, że dopuszczalność wystąpienia z pytaniem prawnym tak w trybie art. 193 Konstytucji RP jak i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym zależy od tego czy sąd nabierze wątpliwość co do konstytucyjności ustawy lub aktu podustawowego, stwierdzić należy, że powyższe wywody wykazały, iż w warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż brak jest podstaw do kwestionowania konstytucyjności wskazanego przepisu cyt. rozporządzenia i odmówił wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd art. 193 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. 2. Przedstawiona wyżej argumentacja legła również u podstaw nieuwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem dotyczącym zgodności przepisów rozporządzenia nr 168/06 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006 r. w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego, w szczególności § 4 ust. 1 pkt 1, 4, 5 z art. 2, 21 oraz 64 Konstytucji RP. Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.