III SA/Gd 822/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 17 lipca 2013 r. nr [...]. UZASADNIENIE W dniu 21 czerwca 2013 r. B. Z. (dalej: "strona", "skarżąca") złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem L. Z.. Decyzją z dnia z dnia 17 lipca 2013 r. (nr [...]) Prezydent Miasta - na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", art. 16a ust. 1 i ust. 2, art. 20 ust. 3, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) - odmówił przyznania stronie przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto stosownie do art. 16a ust. 2 tej ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł. Organ ustalił, że dochód na jedną osobę w rodzinie strony wynosi 360,25 zł i nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania wnioskowanego zasiłku. Niemniej jednak z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że strona nie zrezygnowała z zatrudnienia ze względu na niepełnosprawność męża, który od sierpnia 1995 r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Strona ostatnio była zatrudniona w okresie od dnia 16 sierpnia 1989 r. do dnia 30 czerwca 1991 r. Stosunek pracy został rozwiązany przez wypowiedzenie dokonane przez zakład pracy. Nie zostały zatem spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych; strona nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem, a ponadto nie jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec męża. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji podnosząc, że mąż od 1991 r. choruje i od początku potrzebował pomocy; w związku z tym musiała zrezygnować z pracy. Obecnie mąż wymaga stałej opieki w dzień i w nocy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 sierpnia 2013 r. (nr [...]) - w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie zgodził, się ze stanowiskiem organu niższej instancji, że na stronie nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec męża. Przepisy art. 23 i 27 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy jasną wskazują, że na małżonku spoczywa obowiązek współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, w czym mieści się wzajemna pomoc w razie choroby. Następnie przytoczył treść art. art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślając, że specjalny zasiłek opiekuńczy należy odróżnić od świadczenia pielęgnacyjnego, które unormowano w art. 17 tej ustawy. Ten ostatni przepis stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, gdy osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W pierwszym przypadku chodzi jedynie o osoby, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Między przesłankami warunkującymi nabycie prawa do świadczenia w obu przypadkach chodzi częściowo o inne okoliczności faktyczne. W świetle art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (1991 r.), a konicznością sprawowania opieki nad mężem (istnieje od sierpnia 1995 r.). Mimo spełniania pozostałych przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie można było uwzględnić odwołania. B. Z. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku prosząc o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że mąż do 1991 r. przebywa na rencie inwalidzkiej, a w 1995 r. ZUS przyznał mu I grupę; cierpi na chorobę genetyczną. W 1991 w związku z redukcją zatrudnienia została zwolniona z pracy i w tym czasie było to dla niej korzystne, ponieważ mąż potrzebował opieki. W późniejszym okresie rejestrowała się w Urzędzie Pracy. W 1995r. pracowała też w MOPS przez 3 tygodnie na połowę etatu jako opiekunka. Ponadto od dnia 9 stycznia 2008 r. do dnia 10 marca 2008 r. pracowała w PCK jako opiekunka, zrezygnowała z tej pracy bo nie mogła pogodzić jej z opieką nad mężem. Od 2011 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne (przyznane do dnia lutego 2014 r.). Podkreśliła, że jest w bardzo złej sytuacji finansowej i obecnie pozostaje jej 150 zł na życie. Na potwierdzenie swoich twierdzeń do skargi dołączyła stosowne dokumenty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 17 lipca 2013r. w sprawie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że – co do zasady - skarżąca należy do kręgu osób określonych przepisem art. 16a ustawy, którym przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W doktrynie i orzecznictwie nie jest sporne, że wyrażony w art. 27 k.r.o. obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 k.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 5 października 1982 r. II CZP 38/82, OSNCP 1983, nr 2-3, poz. 31; wytyczne SN z dnia 16 grudnia 1987 r., OSNCP 1988, Nr 4, poz. 42). W tej sytuacji w niniejszej sprawie sporne było jedynie, czy skarżąca jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, o czym stanowi przywołany wyżej przepis art. 16a ustawy. W sprawie nie było natomiast wątpliwe, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe konieczne do uwzględnienia złożonego przez niego wniosku. Przepis art. 16a ust. 1 ustawy stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca od 1991r. nie pozostaje w zatrudnieniu. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Innymi słowy, pomimo ustalenia w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że skarżąca faktycznie opiekuje się na co dzień nie wstającym z łóżka chorym mężem (przygotowuje posiłki, dba o higienę osobistą męża, nadzoruje przyjmowanie leków, dba o opiekę lekarską), a mąż posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to wobec faktu nie pozostawania w zatrudnieniu lub nie wykonywania innej pracy zarobkowej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżąca zrezygnowała z którejkolwiek z ww. form aktywności zawodowej w celu konieczności sprawowania stałej opieki nad mężem. W ocenie organów brak jest bowiem powodu do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a istniejącą koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem (niepełnosprawność ta datowana jest dopiero od 1995 r.). Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako rekompensatą Państwa w stosunku do osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/0C147F93EA). A skoro tak, to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.