III SAB/Wr 592/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak Sędzia WSA Anetta Makowska – Hrycyk po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE T. S. (dalej: strona skarżąca, skarżąca) wniosła 27 stycznia 2022 r. skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 6 lipca 2020 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 50 § 1, w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, art. 52 § 1, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12 art. w zw. z 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła: 1. na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ dopuścił bezczynności w trakcie prowadzenia postępowania; 2. podstawie art. 149 § 1a stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu prowadzącego postępowania do wydania przedmiotowej decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ I instancji odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 4. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 6 000 zł 5. na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; 6. na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji, termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W przepisie art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 [ustawa o cudzoziemcach] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W tej sytuacji podstawowym problemem jest ocena wpływu nowelizacji na sytuację prawną strony skarżącej w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na bezczynność organu została wniesiona 27 stycznia 2022 r. czyli przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. Z przepisu art. 13 nowelizacji wynika, że w celu zmiany m.in. terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy, ustawodawca posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy. Nowelizacja nie zawiera żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmiany przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym. Skarga została złożona przez stronę przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Zarzuty skargi odnoszą się do stanu prawnego obowiązującego w momencie wniesienia skargi, a zatem Sąd nie może badać bezczynności organu w oparciu o przepisy, których strona nie mogła znać w czasie jej wniesienia. W konsekwencji - niemożliwym jest zastosowanie w sprawie przepisów ustawy nowej. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.): "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy, z którego wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Strona złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę 6 lipca 2020 r. W dniach 6 sierpnia 2020 r. i 3 września 2020 r. skarżąca wniosła prośbę o możliwość wglądu do akt, następnie w dniach: 28 stycznia 2021 r., 3 lutego 2021 r., 1 marca 2021 r. złożyła aktualne dokumenty, ponadto pismem z 29 kwietnia 2021 r. poinformowała organ o zmianie adresu ponownie i wniosła prośbę o możliwość zaznajomienia się z aktami. Wobec braku działania Wojewody, pismem z 14 maja 2021 r., skarżąca wniosła ponaglenie, następnie pismem z 11 czerwca 2021 r. wniosła skargę do Sądu. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III SAB/Wr 1900/21 tutejszy Sąd uwzględnił skargę strony. W dniu 27 stycznia 2022 r. wpłynęła do Sądu kolejna skarga na bezczynność organu. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji do dnia wniesienia skargi do Sądu na bezczynność Wojewody nie podejmuje żadnych działań w sprawie, pomimo, że strona wnosiła pisma z prośbą o wgląd do akt i o informację o sprawie oraz ponaglenie i skargę do Sądu. Nie uszło uwadze Sądu, że Wojewoda do dnia wniesienia skargi nie realizował dyspozycji art. 36 k.p.a., nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy, pozostawał zupełnie bierny. Sąd stwierdził ponadto, że z akt sprawy nie wynika, aby do braku działania Wojewody przyczyniła się strona skarżąca. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie uszło również uwadze Sądu, że Wojewoda przekazał ponaglenie skarżącego naruszając termin określony do dokonania tej czynności wynikający z art. 37 § 4 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu – decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W związku z faktem, że w wyroku o sygn. akt III SAB/Wr 1900/21 Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku, Sąd umorzył postępowanie w tej sprawie w tym zakresie zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku) Jednocześnie Sąd oddalił skargę w zakresie dotyczącym przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej, bowiem kwotę taką przyznał w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 1900/21 (pkt IV wyroku). Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I - IV sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.