II OSK 186/18

SENTENCJA Dnia 5 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 478/17 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 478/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu oddalił skargę skarżącej na zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Stan faktyczny i prawny sprawy przed stawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w R. orzekł o ustaleniu dla skarżącej opłaty legalizacyjnej w kwocie 125000 zł za samowolną budowę altany z grillem. Zostało ono doręczone skarżącej w trybie art. 44 K.p.a. (doręczenie zastępcze ze skutkiem doręczenia 12 maja 2016 r.). Pozostałym uczestnikom postępowania ww. postanowienie zostało doręczone w dniu 28 kwietnia 2016 r. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca oraz pozostali uczestnicy postępowania w jednym piśmie (nadane w u operatora pocztowego 4 maja 2016 r.). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...], [...] WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2017 r., sygn. akt VIII 619/16, uchylił ww. postanowienie WINB. Sąd wskazał, że zażalenie skarżącej zostało złożone przedwcześnie. Wniesienie zażalenia przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Skoro dla skarżącej postanowienie organu I instancji podlegało doręczeniu w trybie art. 44 K.p.a. ze skutkiem w dacie 12 maja 2016 r., to ewidentnym jest, iż zażalenie złożone 4 maja 2016 r. było przedwczesne. W tej sytuacji wydanie postanowienia przez organ odwoławczy wskutek rozpatrzenia takiego przedwczesnego środka zaskarżenia, jest w istocie wydaniem rozstrzygnięcia z urzędu, bez wniosku strony, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając ponownie zażalenie skarżącej na postanowienie organu I instancji, [...] WINB wydał zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, że wniesienie przez stronę zażalenia przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, tj. przed doręczeniem postanowienia, jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych jakie ustawa wiąże z zaskarżeniem orzeczeń. Rozstrzygnięcie nie podlega zaskarżeniu, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron. Podobnie należy traktować sytuację, kiedy strona wnosi środek zaskarżenia przed doręczeniem jej aktu administracyjnego. Wówczas nie rozpoczyna się bowiem bieg terminu do wniesienia tego środka. Z porównania dat doręczenia skarżącej postanowienia organu I instancji (12 maja 2016 r.) i złożenia przez nią zażalenia (4 maja 2016 r.) jasno wynika, że zostało ono złożone przed skutecznym doręczeniem jej postanowienia PINB. Dlatego należało stwierdzić niedopuszczalność tak złożonego środka zaskarżenia. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając się o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez ustalenie, że skarżąca wniosła zażalenie przed skutecznym doręczeniem jej przedmiotowego postanowienia i w rezultacie wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, tj. z naruszeniem art. 134 K.p.a., podczas gdy prawidłowa ocena zebranej w sprawie dokumentacji dowodzi, że strona została w tym postępowaniu pominięta wskutek niedoręczenia jej decyzji organu I instancji, a zatem może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono; a także art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania przez organy administracyjne w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, wyrażające się przez merytoryczne rozpatrzenie przez organ II instancji zażalenia skarżącej, a następnie uznanie dopiero przez sąd administracyjny, że takie działanie organu narusza prawo. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 478/17, oddalił skargę. Sąd wskazał na istotę doręczenia zastępczego w trybie art. 44 K.p.a. oraz okoliczności związane z doręczeniem postanowienia organu I instancji i wniesieniem zażalenia. W ocenie Sądu, dzień doręczenia postanowienia stronie ma istotne znaczenie, ponieważ uruchamia on przewidzianą dla tego rozstrzygnięcia kontrolę instancyjną dotyczącą czasu, w jakim dopuszczalne jest skorzystanie z uprawnienia do wniesienia zażalenia. Termin do wniesienia zażalenia jest zindywidualizowany w odniesieniu do każdej strony odrębnie. Rozpoczyna on bieg od doręczenia rozstrzygnięcia poszczególnym uczestnikom postępowania (por. wyrok WSA w Opolu z 22 listopada 2012 r., II SA/Op 419/12). Jako niezasadny Sąd uznał zarzut, że sytuację skarżącej należy zrównać z sytuacją strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym z uwagi na brak doręczenia jej zażalonego postanowienia. Wskazywany przez skarżącą w skardze wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2275/14, dotyczy innego przypadku, tj. strony niebiorącej udziału w postępowaniu, której nie doręczono decyzji. W świetle powyższego Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że skoro znała treść postanowienia, to mogła wnieść odwołanie od niego zażalenie w terminie dla pozostałych stron postępowania. Moment dowiedzenia się o treści postanowienia przed jego doręczeniem nie otwiera dla strony początku biegu terminu do wniesienia zażalenia. Takiej regulacji bowiem ustawodawca nie ustanowił (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2010 r., II SA/Wa 1296/10). Sąd podzielił stanowisko WINB, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w sytuacji, gdy zażalenie zostało wniesione przed wejściem do obrotu prawnego postanowienia, na które ono przysługiwało (kiedy strona wnosi środek odwoławczy przed doręczeniem jej aktu administracyjnego), to organ odwoławczy winien w oparciu o art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność tego środka zaskarżenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 1 października 2009 r., II SA/Ol 661/09; wyrok WSA w Krakowie z 15 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 229/11). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, stosując się do wytycznych zawartych w wyroku WSA o sygn. akt VIII SA/Wa 619/16 w zakresie konieczności uwzględnienia przy rozpoznaniu zażalenia skarżącej przedwczesności jego wniesienia, nie dopuścił się naruszenia art. 8 K.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, ponieważ zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w oddaleniu zasadnej skargi, podczas gdy Sąd winien był zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, uchylić zaskarżone postanowienie i rozpoznać skargę, gdyż zaskarżone postanowienie organu zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ ustalono, że Skarżąca wniosła zażalenie przed skutecznym doręczeniem jej przedmiotowego postanowienia i w rezultacie wydano postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, tj. z naruszeniem art. 134 K.p.a., podczas gdy prawidłowa ocena zebranej w sprawie dokumentacji dowodzi, że strona została w tym postępowaniu pominięta wskutek niedoręczenia jej "decyzji" organu I instancji, a zatem mogła wnieść "odwołanie" w terminie, który biegł dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono; - art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie "wyrażające się w oddaleniu zasadnej skargi, podczas gdy Sąd winien był zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie i rozpoznać skargę, gdyż zaskarżone postanowienie organu zostało wydane z naruszeniem art. 8 K.p.a., ponieważ prowadzono postępowanie przez organy administracyjne w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, tj. merytoryczne rozpatrzenie przez organ II instancji zażalenia Skarżącej, a następnie uznanie dopiero przez Sąd Administracyjny, iż takie działanie organu narusza prawo, a także przez branie udziału w oględzinach z ramienia PINB osoby nieposiadającej uprawnień, do czego ani organ, ani Sąd się nie odnosi, a naruszenie te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do zamknięcia drogi odwoławczej dla Skarżącej od orzeczenia, które ma bardzo duży wpływ na jej interes majątkowy, gdyż stanowi, że winna ona uiścić opłatę legalizacyjną w kwocie 125000 zł od konstrukcji stanowiącej zdaniem organu samowolę budowlaną, z czym skarżąca stanowczo się nie zgadza". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej na podstawie materiału dowodowego nie można uznać, że skarżąca została w tym postępowaniu pominięta wskutek niedoręczenia jej postanowienia organu I instancji, a zatem mogła wnieść zażalenie w terminie, który biegł dla stron postępowania, którym to postanowienie doręczono. Organ I instancji podjął próbę doręczenia skarżącej postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i doręczenie to nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 K.p.a. Doręczenie to opiera się na domniemaniu prawnym, że przesyłka dotarła do rąk adresata. Domniemanie to może podlegać wzruszeniu (obaleniu), co jednak wymaga od strony przedstawienia kontrdowodów. W tej zaś sprawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. i z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 134 K.p.a. opiera się na gołosłownych twierdzeniach strony skarżącej i jako taki nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto wskazywany w skardze kasacyjnej wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2275/14 i zaprezentowany w nim pogląd prawny dotyczy innych okoliczności faktycznych, tj. sytuacji pominięcia strony postępowania przy doręczeniu rozstrzygnięcia przez organ administracyjny. Poza tym w niniejszej sprawie nie tyle organ odwoławczy pozbawił skarżącą prawa do merytorycznego rozpatrzenia zażalenie ile organ ten uwzględnił ocenę prawną wypowiedzianą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VIII SA/Wa 619/16, zgodnie z którą wskazywane zażalenie skarżącej na postanowienie PINB o ustaleniu opłaty legalizacyjnej było przedwczesne i jako takie nie może wywołać skutków prawnych. To konsekwencje prawnoprocesowe wynikające z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., które miały wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, a także w zaskarżonym wyroku. Ponadto na aktualnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, tj. po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 187/18 trudno rozpatrywać wskazywaną w skardze kasacyjnej argumentację jako mającą istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku tego bowiem orzeczenia NSA w ogólności sprawa ustalenia opłaty legalizacyjnej będzie podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez organy nadzoru budowlanego, w tym z zachowaniem wszystkich przysługujących skarżącej praw procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, co będzie obejmowało też przyszłe uprawnienie do wniesienia środka odwoławczego od rozstrzygnięcia organu I instancji. W konsekwencji nie można doszukać się aby w sprawie doszło do naruszenia art. 8 K.p.a. w sposób istotny, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i w zw. z art. 8 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.