I OSK 2474/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 341/18 w sprawie ze skargi B.B. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wycofanie z obrotu prawnego dokumentu urzędowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 341/18 odrzucił skargę B.B. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wniosku o wycofanie z obrotu prawnego dokumentu urzędowego jakim jest Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr 27 rok III z dnia 26 listopada 1947 r. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w ustawowym terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Następnie Sąd przytoczył treść art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") i podniósł, że wniosek skarżącej nie dotyczy sprawy administracyjnej, która mieściłaby się we wskazanym w art. 3 § 2 P.p.s.a. katalogu spraw. Zdaniem Sądu, wniosek o wycofanie z obrotu prawnego Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] ewentualnie orzeczenie o utracie jego mocy obowiązującej nie należy do spraw, w których organ administracji publicznej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ukształtowania po stronie określonego podmiotu sytuacji prawnej w postaci udzielenia żądanego uprawnienia albo obciążenia określonym obowiązkiem. Złożony wniosek nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, które prowadziłoby do wydania aktu lub wykonania przez organ czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd podkreślił przy tym, że kontrola sądu administracyjnego dotyczy tylko konkretnej formy działalności organu administracji publicznej lub jego bezczynności w konkretnej zindywidualizowanej sprawie, a nie całokształtu jego działalności lub bezczynności. Jednocześnie Sąd wskazał, że istniejące w systemie prawa tryby derogacji, czyli usunięcia z obrotu prawnego dotyczą jedynie różnego typu aktów prawnych, nigdy zaś publikatora takich aktów, jakim jest dziennik urzędowy. Z tych względów skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się B.B., która wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 8 i 9 w zw. z pkt 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sprawa wycofania z obrotu prawnego Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli przez sądy administracyjne, a przez to stronie nie przysługuje skarga na bezczynność organu w tej kwestii; 2. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, pomimo, ze sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, w ślad za Sądem pierwszej instancji, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe postępowanie w powołanych wyżej przypadkach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., do właściwości sądów administracyjnych należy także orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt lub czynność podjęta przez organ administracji (lub bezczynność w tym zakresie) mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Oceniając zakres podmiotowy i przedmiotowy wniesionej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarga B.B. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wycofania z obrotu prawnego dokumentu urzędowego jakim jest Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr 27 rok III z dnia 26 listopada 1947 r. ewentualnie orzeczenie o utracie jego mocy obowiązującej podlegała odrzuceniu. Wniesienie skargi na bezczynność organu dopuszczalne jest tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy w sprawie, zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania, a ponadto istniała podstawa prawna do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. W związku z powyższym oraz podniesionym zarzutem skargi kasacyjnej konieczne stało się wyjaśnienie co należy rozumieć pod pojęciem "akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa". Przede wszystkim są to prawne formy działania administracji publicznej, wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu administrowanego, które dotyczą uprawnień lub obowiązków określonych osób wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że publikowanie dziennika urzędowego, w którym organ władzy publicznej podaje do publicznej widomości treści aktów prawnych nie stanowi aktu i czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Dzienniki urzędowe nie są bowiem wydawane w postępowaniu administracyjnym. Ich publikacja (wydawanie) stanowi element władztwa publicznego. Wydawanie publikatora (dziennika urzędowego) obejmuje podejmowanie takich czynności, które same w sobie nie dotyczą uprawnień lub obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Obowiązek wydawania dzienników urzędowych jest obowiązkiem nałożonym przez prawodawcę wyłącznie na organy. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że brak jest przepisów prawa materialnego, które nakazywałyby rozstrzygnięcie przez organ żądania strony. Żądana czynność nie mieści się bowiem w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. i nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu. W istocie skarżąca kasacyjnie dąży do podjęcia przez organ czynności, do której w świetle obowiązującego prawa nie jest uprawniony. Z powyższych względów postanowienie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi należało uznać za prawidłowe. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.