II SA/Kr 330/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg A. M. i E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 grudnia 2021r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. M. kwotę 997 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), oraz na rzecz E. G. kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Uzasadnienie: Prezydent Miasta K. decyzją nr [...].[...] z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) w związku z art. 25, 26 i 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 z późn. zm.) na wniosek W. S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: "Przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego polegająca na: zmianie układu funkcjonalnego pomieszczeń bez zmiany ilości lokali mieszkalnych, wzmocnieniu stropów nad piwnicą, parterem i pierwszym piętrem, wykonaniu nowych otworów okiennych w parterze elewacji tylnej budynku, wykonaniu stolarki okiennej w istniejących otworach dachu, oraz przebudowa i rozbudowa wewnętrznych instalacji wod.-kan., elektrycznej, c.o., gazu i budowa wentylacji mechanicznej i teletechnicznej na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 4 czerwca 2020 r. Inwestor uzupełnił braki projektowe, do uzupełnienia których był wzywany w toku postępowania. Złożył również oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym decyzją. Projektowana inwestycja znajduje się na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 28 listopada 2011 r. na obszarze oznaczonym w graficznym załączniku do planu jako 12MU i 2KDZ. Inwestycja spełnia warunki wynikające z zapisów § 11 ust. 2 pkt 4 oraz § 27 ust. 1 i ust. 4 pkt 3 miejscowego planu oraz spełnia wymagania ochrony środowiska. Inwestycja nie obejmuje zmiany zagospodarowania terenu. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant i sprawdzający dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany jest wykonany przez osoby uprawnione. Miejski Konserwator Zabytków w K. postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2020 r. znak:[...] uzgodnił ww. inwestycję. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do uwag i zastrzeżeń stron postępowania. Od decyzji odwołania wnieśli: Prokurator Prokuratury Rejonowej K.-P., J. M. i A. M. oraz M. G. i J. G.. Prokurator Prokuratury Rejonowej K.-P. zarzucił naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie, że jedyną stroną postępowania jest W. S. i bezzasadne pominięcie współwłaścicieli działek [...] i [...] obr. [...]. Również M. i A. M. oraz M. G. i J. G. zakwestionowali ustalenia organu I instancji w zakresie kręgu stron postępowania. J. M. i A. M. zarzuciły dodatkowo błędne ustalenia organu w zakresie możliwości podjęcia zawieszonego postępowania, jak i podtrzymały swoje wcześniejsze zastrzeżenia odnośnie liczby kondygnacji, niespełnienia wymogu wystarczającej ilości miejsc postojowych. W uzupełnieniu odwołania (pismo z dnia 11 lipca 2021 r.) odwołujące się podniosły, że organ całkowicie zignorował decyzje wydane przez organ nadzoru budowlanego dotyczące przedmiotowego budynku. W tej sytuacji, udzielenie pozwolenia na dokończenie nielegalnie wykonanych robót budowalnych skutkuje wydaniem decyzji obarczonej wadą nieważności. Wojewoda decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji na wstępie zaznaczył, że w stosunku do budynku na działce nr [...] było prowadzone wcześniej postępowanie w sprawie inwestycji pn.: "Przebudowa kamienicy polegająca na adaptacji poddasza a cele użytkowe gospodarcze /w tym nowe otwory drzwiowe, ściany, stropy i posadzki/ wraz z doświetleniem poddasza /okna połaciowe/, zmianą aranżacji mieszkań /w tym nowe otwory drzwiowe, ściany, stropy i posadzki z zachowaniem dotychczasowej ilości mieszkań, zmianą układu piwnicy/w tym nowe otwory drzwiowe, ściany, posadzki na płycie betonowej/, ociepleniem budynku/w tym fundamentów, dachu oraz ścian zewnętrznych bez ścian szczytowych/ wraz ze zmianą otworowania elewacji wraz z wymianą stolarki okiennej i drzwiowej, wprowadzeniem elementów dekoracyjnych na elewacji oraz odnowienie cokołów, wprowadzenie zadaszenia nad wejściem do ogrodu, budowa schodów zewnętrznych, przebudowa i rozbudowa instalacji wewnętrznych /wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, wentylacyjną, C.O., zagospodarowaniem terenu /budowa instalacji oświetlenia zewnętrznego, wprowadzeniem elementów małej architektury tj. stół i ławki ogrodowe, kosze, donice, rzeźby". Decyzją nr [...] z dnia 7 marca 2019 r., znak: [...], Prezydent Miasta K., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla omawianej inwestycji, z powodu braku wypełnienia przez inwestora nałożonego na niego obowiązku uzupełnienia nieprawidłowości projektu budowlanego w wyznaczonym terminie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia 29 sierpnia 2019 r., znak: [...], od której skargę oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1262/19. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że współwłaściciele sąsiednich nieruchomości na działkach nr [...] i [...] brali czynny udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji aż do dnia 8 czerwca 2021 r., czyli do dnia, w którym pismem zostali powiadomieni, że w skutek wprowadzonych przez inwestora uzupełnień projektu budowlanego i złożonych przez niego wyjaśnień, organ l instancji uznał, że nieruchomości na działkach nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ odwoławczy uznał jednak, że współwłaścicielom ww. działek nr [...] i [...] przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wyjaśnił, że z projektu konstrukcyjnego wynika, że bezpośrednio przy licu ściany wspólnej, przy granicy działki nr [...] oraz przy ścianie wspólnej z budynkiem na działce nr [...], są planowane roboty budowlane, polegające na wzmocnieniu drewnianych belek nośnych w stropie nad parterem. W związku z czym organ odwoławczy uznał, że okoliczność oparcia budynków przy ul. [...] w K. na działkach nr [...] i [...] oraz [...] i [...] na wspólnych ścianach jest wystarczająca dla stwierdzenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, polegającej na przebudowie budynku na działce nr [...], na sąsiednie działki nr [...] i [...]. Pomimo nie otrzymania tej decyzji, w terminie otwartym do wnoszenia odwołań, współwłaściciele wskazanych nieruchomości skorzystali z prawa wniesienia odwołań. Uwzględniając w postępowaniu odwoławczym odwołania stron, którym nie doręczono decyzji, a także dopuszczając je do wszystkich czynności w toku postępowania - w tym zawiadamiając pismem z 7 października 2021 r. o prawach wynikających z treści art. 10 § 1 kpa -spowodowano, iż błąd niedoręczenia decyzji odwołującym nie niesie negatywnych skutków prawnych dla stron. Prawa stron nie poniosły uszczerbku z powodu nie otrzymania przez strony oryginału decyzji organu l instancji. Ponadto organ I instancji ustalił, że po zmarłej [...] listopada 2020 r. właścicielce mieszkania w budynku na działce nr [...], I. J. w związku ze zrzeczeniem się przez następcę prawnego spadku, do sprawowania zarządu majątkiem masy spadkowej uprawniona jest Gmina Miejska K.. Działka nr [...] znajduje się w granicach jednostki strukturalnej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o symbolu 12MU - tereny zabudowy mieszkaniowo usługowej. Zważywszy na przedmiot planowanej inwestycji jest ona zgodna zarówno z § 27 ust. 2 ustaleń miejscowego planu, z którego wynika, że podstawowym przeznaczeniem terenów 12MU jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jak i z § 27 ust. 4 ustaleń miejscowego planu, którym objęto ochroną obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków ([...], kamienica, na rysunku planu oznaczona jako "ez_171") oraz gabaryt pierzei ulicy [...] (we wschodniej jej części). Inwestor uzyskał dla swojej inwestycji uzgodnienie z Miejskim Konserwatorem Zabytków, wydane w drodze postanowienia z dnia 24 sierpnia 2020 r., znak: [...] Z projektu budowlanego wynika, że nie planuje się zmiany powierzchni zainwestowania, która według opisu wynosi 164,31 m2 ani powierzchni terenu biologicznie czynnego. Działka nr [...] ma 468,0 m2. Nie planuje się zmiany nachylenia połaci dachu, ani wysokości budynku. W zakresie obsługi parkingowej w miejscowym planie ustalono, że miejsca parkingowe należy lokalizować w granicach terenu objętego inwestycją (w terenie inwestycji) oraz, że ilość miejsc parkingowych należy obliczyć w projekcie budowlanym według faktycznych potrzeb i wymogów wynikających z rodzaju inwestycji, jej wielkości i programu użytkowo-funkcjonalnego, zakładanej liczby pracujących, użytkowników, klientów oraz przyjęto minimalny współczynnik 1,5 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na 1 mieszkanie dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustaleń miejscowego planu). Organ II instancji wskazał, że współczynniki urbanistyczne obowiązują dla nowych inwestycji, w zakresie adekwatnym do ich przedmiotu. Przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w skutek której nie dochodzi do zmiany ilości lokali mieszkalnych - nie dotyczy ustalony w planie współczynnik ilości miejsc postojowych (podobnie jak przykładowo nie obowiązuje określona w planie wysokość budynku dla inwestycji, której przedmiotem nie jest budowa lub nadbudowa), ponieważ taka inwestycja nie zmieni poziomu zgęszczenia zasiedlenia terenu. Przyjmuje się, że inwestor jest zobowiązany do zapewnienia adekwatnej ilości miejsc postojowych do charakteru swojej inwestycji. Przedstawiona interpretacja treści ustaleń miejscowego planu w kontekście planowanej inwestycji jest zgodna z § 18 ust. 1 warunków technicznych, ponieważ w omawianym projekcie budowlanym nie przewiduje się zmian zagospodarowania działki budowlanej (sposobu zabudowy). Jest to istotne z uwagi na fakt, że budynek, którego przebudowa jest przedmiotem omawianego projektu budowlanego jest usytuowany na działce nr [...], w ciągłej pierzei ulicy. Organ nadmienił w tym miejscu, że stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1262/19 zostało wyrażone na gruncie innych okoliczności faktycznych, albowiem przy poprzedniej inwestycji planowane było zwiększenie ilości lokali mieszkalnych. Przyjęcie interpretacji treści ustaleń miejscowego planu, iż w przypadku przebudowy budynku bez zmiany ilości lokali mieszkalnych, inwestor miałby być zobowiązany do zapewnienia na terenie swojej działki miejsc postojowych dla wszystkich mieszkań, sprawiłoby, że niemożliwa byłaby inwestycja w omawianej formie. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest fakt, że przebudowywany budynek w zabudowie pierzejowej ma rzut i elewację objętą ochrona konserwatorską, zgodnie z omawianymi powyżej ustaleniami miejscowego planu (§ 11) i uzgodnieniami z Miejskim Konserwatorem Zabytków w K.. Inwestycja dotyczy wzmocnienia konstrukcji budynku, celem zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia również nieruchomości sąsiednich. Ponadto organ II instancji uwzględnił fakt, że przyjęta zasada oceny prawidłowości inwestycji pod względem jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu także w kwestii miejsc postojowych obowiązuje wszystkie nieruchomości przy ul. [...]. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Przedmiotem planowanej inwestycji nie jest sytuowanie nowego obiektu, ani rozbudowa istniejącego, zatem nie mają zastosowania przepisy dotyczące obowiązku zachowania odległości od granicy działki. Planowana inwestycja również nie ma wpływu na zmianę naświetlenia (§ 13) i nasłonecznienia (§ 60) okien pomieszczeń w zabudowie sąsiedniej. Projekt budowlany nie obejmuje budowy miejsc postojowych (§ 19). Nie planuje się budowy studni (§ 31), ani zbiornika na nieczystości ciekłe (§ 36). W odniesieniu do inwestycji nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2021.247 ze zm.) albowiem inwestycja nie stanowi inwestycji o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia wykonawczego z 10 września 2019 r. Do projektu budowlanego projektanci dołączyli informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Pb, kopie zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 Pb oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Pb o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Inwestor w dniu 17 marca 2020 r. złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] w zakresie objętym niniejszą decyzją (art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb). Jego treść potwierdza księga wieczysta nr [...], prowadzona dla działki objętej omawianą inwestycją. W dziale III - Prawa, roszczenia i ograniczenia, tej księgi wpisane jest ograniczone prawo rzeczowe związane z inną nieruchomością, tj. prawo służebności oparcia budynku o północną ścianę domu stojącego na działce nr [...]. Podstawą tego wpisu jest kontrakt użytkowania ściany sporządzony przez poprzednich właścicieli obu nieruchomości, 20 maja 1933 r., cyt.: "na całej długości, zaś co do wysokości takiej, jakiej potrzeba do wymurowania piętrowego, ewentualnie wyższego budynku z wolnością przybudowania do tejże ściany ścian poprzecznych, upuszczania belek, cegieł, kamieni". Oznacza to, że z własnością działki nr [...] wiąże się wyżej opisane prawo służebności ustanowionej na działce nr [...], w tym prawo do wykonywania określonych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż organ l instancji nie był uprawniony do podejmowania wiążących ustaleń w sprawie, gdy postępowanie było zawieszone organ zauważył, że zgodnie z art. 103 kpa zawieszenie postępowania jedynie wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, czyli nie uniemożliwia działania organu administracji publicznej. W trakcie zawieszonego postępowania organ ustalił okoliczności związane z własnością mieszkania po śmierci I. J.. W ocenie organu odwoławczego zgodnie z art. 99 kpa organ l instancji, poczynił niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, tj. podjął czynności celem ustalenia następców prawnych po zmarłej. W dniu 24 maja 2021 r. został również zwrócony projekt budowlany wypożyczony przez inwestora w związku z postanowieniem z dnia 29 września 2020 r., o nałożeniu na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości projektu budowlanego. Zwrot projektu budowlanego w czasie zawieszenia postępowania nie jest czynnością organu administracji, lecz inwestora. W odpowiedzi na zarzut skarżących, iż zachodzi kolizja między skarżonym pozwoleniem na budowę a pozostającymi w obiegu prawnym rozstrzygnięciami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., organ wyjaśnił, że zagadnienie to było wyjaśnione przez organ l instancji. Organ nadzoru budowlanego udzielił informacji z dnia 6 lipca 2021 r., znak: [...] z której wynika, że decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb, nakazano inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych. Następnie decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 stycznia 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, nałożono na właściciela budynku przy ul. [...] wykonanie niezbędnych zabezpieczeń wskazanych w Ekspertyzie technicznej, dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego budynku. Rysunki projektu budowlanego, badanego w niniejszym postępowaniu zawierają oznaczenie elementów wykonanych na podstawie tej. Jest to tzw. płyta denna wykonana w piwnicy, która nie jest przedmiotem omawianego opracowania. Wykonanie przez zobowiązanego powyższego obowiązku zostało stwierdzone w decyzji nr [...] z dnia 10 lipca 2017 r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pb (utrzymanej w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.). Postępowanie prowadzone z wniosku o sprawdzenie wykonania nałożonego powyższą decyzją obowiązku zostało umorzone decyzją nr [...] z dnia 14 maja 2018 r., znak: [...] (utrzymaną w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 6 lipca 2017 r., znak: [...]). Oznacza to, że sprawy prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dotyczące nielegalnie prowadzonych robót budowlanych, ostatecznie zostały zakończone i nie rzutują na niniejsze postępowanie o pozwolenie na budowę, gdyż przedmiotowa inwestycja nie obejmuje robót budowlanych, wobec których orzekał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z kolei podnoszone przez strony zarzuty dotyczące projektu budowlanego, w zakresie przebiegu granicy między działkami, zobrazowanej na rysunku projektowanej elewacji tylnej, w ocenie organu odwoławczego, wynikają z ograniczeń formalnych rysunku technicznego. Na rysunku elewacji zobrazowany jest przebieg granicy w płaszczyźnie elewacji, nie w odniesieniu do elementów budowlanych znajdujących się w głębi rysunku. W zgromadzonych dowodach w sprawie nie podważa się przebiegu granic między działkami nr [...], [...], [...]. Jej schematyczne oznaczenie na elewacjach budynku, nie utrwala innego stanu rzeczy, niż określony przez geodetę na mapie do celów projektowych, na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu oraz na rzutach i przekrojach budynku. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zwiększenia ilości kondygnacji omawianego budynku, organ wyjaśnił, że nadbudowa nie jest przedmiotem omawianego projektu budowlanego, nie następuje bowiem zmiana wysokości budynku i geometrii dachu. Zarówno suszarnia w projekcie budowalnym, jak i suszarnia w inwentaryzacji nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi, mają przeznaczenie służebne względem głównej funkcji budynku, zatem nie dochodzi do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Pb. Nie można zatem różnicy między inwentaryzacją a projektem budowlanym (planowana budowa okien połaciowych w dachu i zaadaptowanie strychu na pomieszczenie służące obsłudze istniejących lokali mieszkalnych) zakwalifikować jako nadbudowy lub rozbudowy omawianego budynku. Zgodnie z opisem projektu budowlanego przedmiotem projektu budowlanego nie jest budowa izolacji termicznej na wspólnej ścianie usytuowanej na działce nr [...], jak również z uwagi na oparcie stropów na ścianach równoległych do ulicy [...], nie można stwierdzić, że projekt budowlany dotyczy robót budowlanych, które spowodują obciążenie fundamentów tejże ściany granicznej, na której stropy nie są oparte. Wiążące w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest brzmienie tytułu inwestycji określone we wniosku. Dokumenty załączone do projektu budowlanego, jak geotechniczne warunki posadowienia mogą mieć szerszy zakres, którego inwestor nie ma obowiązku realizować w postępowaniu o pozwolenie na budowę, l tak w niniejszej sprawie roboty budowlane związane ze zmianami sposobu zagospodarowania działki nr [...] (w tym dotyczące wykopów), jak również wykopy w granicach przebudowywanego obiektu, nie są przedmiotem badanego pozwolenia na budowę. Analiza obszaru oddziaływania znajdująca się w projekcie budowlanym, sporządzona przez projektanta na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1c Pb, § 14 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2020.1609 ze zm.), jest stanowiskiem projektanta co do oddziaływania planowanej inwestycji. Jej treść nie zwalnia organów administracji publicznej z obowiązku samodzielnego określenia kręgu stron postępowania. W przedmiotowym postępowaniu tutejszy organ rozszerzył obszar oddziaływania wskazany przez projektanta o działki nr [...] i [...] z uwagi na opisane wyżej roboty budowlane wykonywane w bezpośrednim sąsiedztwie ścian granicznych. Wreszcie w odniesieniu do korekt wprowadzonych w projekcie budowlanym organ wyjaśnił, że inwestor ma prawo zmieniać projekt budowlany w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę. Organ prowadzący to postępowanie rozstrzyga sprawę w odniesieniu do ostatniej wersji projektu budowlanego opisywanej jako załącznik do decyzji. W trakcie postępowania przed organem odwoławczym nie były wprowadzane żadne zmiany i strony miały możliwość zapoznania się z projektem pozostającym w tej samej formie, co w chwili zatwierdzenia przez organ l instancji. Skargi na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły osobnymi pismami: A. M. oraz E. G.. A. M. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: - rażące naruszenie art. 34 ust. 4a ustawy Prawo budowlane poprzez udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy część robót objętych pozwoleniem na budowę została wykonana, co prowadzi do faktycznej legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych z pominięciem procedury określonej w Prawie budowlanym, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 §1 pkt 2 ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego, - art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy część inwestycji ma zostać zrealizowana na nieruchomości, co do której inwestor nie ma prawa do dysponowania na cele budowlane, jak również nieobjętej złożonym przez inwestora oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z §15 ust. 6 lit. a uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] poprzez nieprawidłowe uznanie, że ww. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajdują zastosowania w sprawie, co doprowadziło do zatwierdzenia projektu budowlanego sprzecznego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo braku złożenia oświadczenia przez jego autorów o zgodności z projektu z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1609), przepisów stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadny brak uznania A. M. oraz J. M. za strony postępowania, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 §1 pkt 4 kpa, innych przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 10 §1 w zw. z art. 15 kpa poprzez brak umożliwienia A. M. oraz J. M. zapoznanie się z materiałem zgromadzonym w sprawie oraz zajęcie stanowiska przed wydaniem decyzji przez organ l instancji, co prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, - art. 102 w zw. z art. 97 §1 pkt 1 kpa poprzez prowadzenie czynności o charakterze merytorycznym (analiza zmienionego projektu budowlanego, ustalenie kręgu stron postępowania) w okresie zawieszenia postępowania, - art. 7 w zw. z art. 77 §1 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, brak stwierdzenia, że prace objęte pozwoleniem na budowę zostały już częściowo wykonane, brak zwrócenia uwagi na nieścisłości w treści projektu budowlanego, brak sprawdzenia zgodności projektu z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowej formy i treści projektu budowlanego, - art. 107 § 3 kpa poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, niespełniające wymagań określonych w tym przepisie, art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, podczas gdy wady decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadniały jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, jak również stwierdzenie w całości nieważności poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 czerwca 2021 r., znak [...], a ewentualnie, w przypadku, gdyby sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie, w przypadku uznania, że nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji obydwu instancji uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte. Z decyzją Wojewody nie zgodziła się również E. G.. Skarżąca zakwestionowała ustalenia organów w zakresie następstwa prawnego po zmarłej I. J.. Domagała się również sprawdzenia prawidłowości przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] w złożonym projekcie budowlanym. W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy. Rozpocząć należy od zreasumowania stanu faktycznego w zakresie, który będzie konieczny dla wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia. Otóż rzecz dotyczy fragmentu postępowania przed organem I instancji. Od początku postępowania brali w nim udział właściciele zabudowanych działek sąsiednich, a to działek nr [...] (E. G.) i [...] (A. M., J. M.). W dniu 11 grudnia 2020r. organ zawiesił postępowanie, poszukując spadkobierców zmarłej strony. W dniu 14 grudnia 2020r. miało miejsce uzupełnienie ze strony inwestora braków projektu budowlanego. W dniu 14 stycznia 2021r. organ podjął z urzędu postępowanie, a następnie zawiadomił wszystkie strony, w tym skarżące, o zgromadzeniu dowodów. W dniu 11 stycznia 2021r. J. M. zażądała wszystkich pism, które wpłynęły do organu od 30.09.2020r. i dokumentacja została jej przesłana. Jak dotychczas, opisywane postępowanie było bez zarzutu. Natomiast sytuacja się zmieniła po ponownym zawieszeniu postępowania ( w celu poszukiwania spadkobierców) w dniu 21 stycznia 2021r. Albowiem w dniu 1 marca 2021r. organ napisał do występującego w sprawie Prokuratora, że rozważa, w związku z korektą przez inwestora zakresu robót budowlanych, ograniczenie obszaru oddziaływania i prosi o zajęcie stanowiska /k.18, T.III akt adm. I inst./. Dalej: w dniu 12 lutego 2021r. odbyła się telekonferencja z udziałem przedstawicieli organu i inwestora, w celu "ustalenia kroków w przedmiotowej sprawie, w związku z wprowadzonymi w dniach 14 grudnia 2020 oraz 29 stycznia 2021r. zmianami w dokumentacji projektowe(...)", mającymi kluczowe znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania oraz w związku ze śmiercią jednej ze stron /T.III, k.,20/. W dniu 20 kwietnia 2021r. inwestor wypożyczył 3 egzemplarze projektu budowlanego, które zwrócił w dniu 24 maja 2021r., wnosząc o podjęcie postępowania i ograniczenie obszaru oddziaływania inwestycji do działki objętej wnioskiem. W dniu 8 czerwca 2021r. organ podjął postępowanie. Następnie zwrócił się pismem z tego samego dnia (8 czerwca 2021r.) do stron postępowania, w tym do skarżących, informując, że w związku z przedłożonymi w dniu 24 maja 2021r. przez inwestora wyjaśnieniami oraz uzupełnieniami i korektami w dokumentacji projektowej nie przysługuje im już przymiot strony. W tym samym dniu wprowadzono także uzupełnienia i korekty w dokumentacji projektowej stosownie do pisma z uwagami do projektu z dnia 21 10.2020r. /k.29, T.III/. W dniu 11 czerwca 2021r. A. M. wniosła o udostępnienie jej do wglądu akt sprawy, czemu organ odmówił /k.32, T.III/. Podobny wniosek, rozpoznany z podobnym skutkiem, złożyła J. M.. W dniu 30 czerwca 2021r. organ I instancji wydał decyzję, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, a która nie została doręczona skarżącym. Odwołania od tej decyzji złożyły m.in. J. M. i A. M. oraz Prokurator. Ten ostatni przede wszystkim wyeksponował kwestię obszaru oddziaływania wskazując, że jakakolwiek inwestycja na działce inwestora będzie oddziaływała na prawa właścicieli działek sąsiednich, w tym zwłaszcza właścicieli działki nr [...]. Wojewoda, rozpoznając odwołania, po analizie projektu budowlanego uznał, że współwłaścicielom działek nr [...] i [...] przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowania ( a zatem skarżącym). Uznał jednak, że skoro zapewnił im udział w postępowaniu odwoławczym, to naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i niedoręczenie decyzji skarżącym zostało przez to sanowane. Z taką oceną dokonaną przez Wojewodę nie sposób się zgodzić, w opisanych realiach działania organu I instancji. Działanie to bowiem ocenić należy jako naruszające normy procesowe w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Pierwsza kwestia jest związana z zawieszeniem postępowania. Otóż organ zawiesił postępowanie w związku z poszukiwaniem następców prawnych zmarłej strony. Zgodnie z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r. II OSK 2893/18 LEX nr 2617617: " W okresie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej nie podejmuje zwykłych czynności proceduralnych, lecz może podejmować jedynie niektóre czynności zmierzające do usunięcia przyczyn zawieszenia postępowania (art. 100 § 1 i 3 k.p.a.) oraz czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.). W tym ostatnim wypadku chodzi o zapobieżenie niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo spowodowania poważnych szkód dla interesu społecznego, które powstało wskutek zawieszenia postępowania i związanej z tym niemożności podejmowania przez organ administracji publicznej czynności proceduralnych mających na celu rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej". Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r. I OSK 324/09 LEX nr 579148: " W czasie zawieszonego postępowania organ może podejmować tylko czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństw dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, o czym mówi art. 102 kpa, a w przypadku zawieszenia z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa także czynności przewidziane w art. 100 kpa. Do takich czynności przewidzianych w art. 100 i 102 kpa nie należy ustalanie praw do nieruchomości, kwestie merytoryczne bowiem mogą być rozpatrywane tylko w trakcie toczącego się postępowania". Tymczasem, wbrew treści przepisu i powyższym wskazaniom, organ I instancji w okresie zawieszenia postępowania konferował z inwestorem, przyjmując uzupełnienia projektu ( z daty 29 stycznia 2021r.) w konsekwencji ograniczając krąg stron postępowania jednocześnie z jego podjęciem. Jest to oczywiste naruszenie wspomnianego przepisu, prowadzące w dodatku do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., wobec bezzasadnego pozbawienia stron możliwości brania udziału w dalszym postępowaniu. W konsekwencji strony nie mogły się zapoznać z uzupełnionym projektem i nie została im doręczona decyzja organu I instancji. Wprawdzie strony złożyły odwołania, ale jest oczywistym, że skoro nie znały ostatecznej wersji projektu budowlanego, nie mogły skutecznie podnieść wszystkich argumentów. Organ odwoławczy uznał, że wspomniane usunięcie stron z postępowania i sposób, w jaki tego dokonano, można sanować, udostępniając im jako stronom akta sprawy w II instancji. W ocenie Sądu to stanowisko musi spotkać się z jednoznaczną krytyką. Albowiem wspomniane naruszenie art. 102 i 10 k.p.a. doprowadziło w efekcie do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 10 maja 2022 r III OSK 1024/21, LEX nr 3347670: "Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji" (por. też wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 r. II GSK 94/22 LEX nr 3339630 czy z dnia 22 marca 2022 r. III OSK 1051/21, LEX nr 3325863 ). Zatem "Jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co wynika z art. 15 k.p.a., a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r. II OSK 643/22 LEX nr 3335816). Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Jeśli zatem organ I instancji pozbawił stronę możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i skutecznego złożenia odwołania ( w takim znaczeniu, żeby było skuteczne także merytorycznie, a nie tylko formalnie, bo w terminie), to w istocie pozbawił ją jednej instancji. Jakie bowiem miało znaczenie, że strona występowała na początku postepowania, jeśli następnie udziału w najistotniejszej jego części została pozbawiona? Organ II instancji, aprobując tę sytuację, tym samym także przyczynił się do pozbawienia stron instancji. Wobec tego uznać należy, że w sprawie miało miejsce naruszenie procedury, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wobec wymienionych naruszeń proceduralnych i konieczności ponownego rozpoznania sprawy w dwóch instancjach, omawianie zarzutów merytorycznych jest nie tyle zbędne, co przedwczesne. Należy natomiast odnieść się pokrótce do innych kwestii proceduralnych, które Sąd ocenił odmiennie. Wbrew treści skargi A. M. nie wystąpiła w sprawie konieczność stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jak wynika z wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. I FSK 443/16, LEX nr 2465833 - "Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu jest w sposób oczywisty sprzeczne z przepisami prawa, zaprzecza ich istocie i sensowi. Oczywistość naruszenia prawa wyklucza uznanie za rażące naruszenie takiego przepisu, którego treść pozwala na rozbieżne interpretacje zarówno co do wykładni, jak i zastosowania. Odmienność "zwykłego" i rażącego naruszenia prawa wyraża się w odmiennych skutkach procesowych. O ile zwykłe naruszenie prawa skutkuje uchyleniem decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c) p.p.s.a., o tyle rażące naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy z wszystkimi tego konsekwencjami. Postawienie zatem zarzutu rażącego naruszenia prawa wymaga uzasadnienia, dlaczego naruszenie ma charakter rażący". W ocenie Sądu stwierdzone naruszenia nie mają charakteru rażącego. Nie jest to też sytuacja prowadząca do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a.). "Samo stwierdzenie naruszenia prawa strony do możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów nie oznacza, że ziściła się przesłanka wznowienia zachodząca, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a w konsekwencji nie daje podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (przy którym nie jest konieczne wykazywanie wpływu naruszenia na wynik sprawy). Natomiast wspomniane naruszenie może uzasadniać uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zatem tylko w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r. II GSK 1200/19 LEX nr 3280527). Jak to już wyżej wyjaśniono, Sąd uznał w istocie, że miało to wpływ na wynik sprawy. Natomiast nie można powiedzieć, że strona ( choć pozbawiona w praktyce jednej instancji) nie brała udziału w postępowaniu. Stąd nie dokonano kwalifikacji naruszenia w oparciu o przytoczony wyżej przepis. Jak chodzi o skargę E. G., bazującą na krytyce ustalenia następstwa prawnego po I. J., to trzeba wskazać skarżącej, że "Prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym" (tak wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r. II OSK 1259/17 LEX nr 2676862, por. też wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r. II OSK 1837/17 LEX nr 2486317). Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zagwarantują stronom pełnię ich praw procesowych, rozpoznając sprawę z ich udziałem w obu instancjach. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 2 razy 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.