III SA/Wr 435/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy N. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy N. nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie udzielenia Zastępcy Wójta Gminy N. absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy za 2018 rok oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Rada Gminy N. w dniu [...] czerwca 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie udzielenia absolutorium Zastępcy Wójta Gminy N. z tytułu wykonania budżetu gminy za 2018 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W., działając na podstawie art. 18 ust 1 ustawy z dnia 7 października 1982 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 561 ze zm., dalej ustawa) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej u.s.g.), [...] lipca 2019 r. podjęło uchwałę nr [...] stwierdzającą nieważność uchwały Rady Gminy N. nr [...]. Kolegium RIO wskazało w uzasadnieniu, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 271 ust. 1 w zw. Z art. 2 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 dalej u.f.p.) wobec objęcia procedurą absolutoryjną niewłaściwy podmiot. W ocenie Kolegium instytucja absolutorium i dokonywana w jej ramach ocena wykonania budżetu może odnosić się wyłącznie do działalności wójta, żaden z przepisów nie przewiduje wprost procedury udzielania absolutorium zastępcy wójta, czy stosowania do niego odpowiednio przepisów dotyczących wójta, nawet w sytuacji, gdy przejmuje on zadania i kompetencje wójta w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu jego zadań. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem nadzorczym Gmina N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu we W. W skardze zarzuciła rażące naruszenie art. 28g ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminny, polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy N. jest sprzeczna z prawem. Gmina przypomniała, że art. 28g ust. 1 pkt 5 u.s.g. przewiduje przejęcie przez zastępcę wójta i to z mocy prawa zadań i kompetencji wójta. Skarżąca Gmina wyjaśniła, powołując się na literaturę przedmiotu i orzecznictwo, że za pojęciem "przejęcie zadań i kompetencji wójta" kryje się całość aktywności wójta, jako organu wykonawczego gminy. Przy czym podkreśliła, że nie następuje przez to zmiana na stanowisku wójta, a jedynie przejęcie jego kompetencji, zaś zastępca wójta staje się pełnoprawnym organem gminy, choć mandat wójta nie zostaje przez to zawieszony. Mamy bowiem wówczas do czynienia z sytuacją, gdy wójt nie może czasowo wykonywać swoich kompetencji w czasie pełnienia mandatu. Gmina wskazała, na pogląd, zgodnie z którym uznaje się, że zastępca wójta, przejmując kompetencje wójta, staje się de facto wójtem, mimo że de nomine i de iure będzie nim ktoś inny. Strona skarżąca podkreśliła, że brak jest podstaw, aby jak chce tego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej procedurą absolutoryjną objąć wójta nie pełniącego w momencie podejmowania uchwały swej funkcji. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa ponownie wskazała, że twierdzenia skarżącej Gminy nie mogą mieć wpływu na ocenę podmiotowego i przedmiotowego zakresu instytucji absolutorium. W konsekwencji Kolegium w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uchwale nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy N. nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie udzielenia Zastępcy Wójta Gminy N. absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy za 2018 rok. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie absolutorium spełnia funkcje kontrolne wobec wójta jako organu wykonawczego. Decyzja absolutoryjna podejmowana jest zatem w stosunku do wójta jako organu wykonawczego in abstracto, a nie w stosunku do piastuna funkcji wójta. Wojewódki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym sprawy, przyjął, co następuje. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a). Dokonując oceny skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie legalności Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogłoby skutkować jego uchyleniem. Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] lipca 2019 r., którym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy N. z [...] czerwca 2019 r. (nr [...]) w sprawie udzielenia Zastępcy Wójta Gminy N. absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy za rok 2018 r. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że strony tego postępowania nie kwestionują ustaleń faktycznych w sprawie, natomiast mają odmienną ocenę prawną zaistniałego stanu faktycznego. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się bowiem do ustalenia, komu należy udzielić absolutorium z wykonania budżetu gminy ? Czy będzie to zastępca wójta, który faktycznie pełni funkcję organu wykonawczego gminy z powodu przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta ? Czy będzie to wójt gminy, który z powodu zaistniałej przeszkody jest zawieszony w swoich obowiązkach służbowych? Organ nadzoru zajął stanowisko, że decyzja absolutoryjna podejmowana jest w stosunku do wójta jako organu wykonawczego in abstracto, a nie w stosunku do piastuna funkcji wójta, czyli jego zastępcy. Odmienny pogląd w sprawie prezentuje skarżąca gmina, która utrzymuje, że brak jest podstaw aby procedurą absolutoryjną objąć wójta nie pełniącego w momencie podejmowania uchwały swej funkcji. W celu rozstrzygnięcia tego zagadnienia prawnego przypomnieć potrzeba, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia wójtowi absolutorium z tego tytułu. Wykonanie budżetu gminy, stosownie do art. 18a ust. 3 u.s.g., opiniuje komisja rewizyjna. Występuje ona z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi absolutorium, który podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3 u.s.g. Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów (art. 28a ust. 1 i ust. 2 u.s.g.). Z kolei z art. 271 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z: 1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) sprawozdaniem finansowym; 3) sprawozdaniem z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268; 4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2; 5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego; 6) stanowiskiem komisji rewizyjnej. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 2 pkt 2 u.f.p. ilekroć w ustawie mowa jest o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 1 u.s.g., za prawidłową gospodarkę finansami gminnymi odpowiada wójt. Ustawa o samorządzie gminnym nie wskazuje kryteriów prawidłowej gospodarki finansami komunalnymi. Przyjąć należy, że prawidłową jest taka gospodarka, która jest zgodna z prawem i zasadami ekonomii, celowa i rzetelna. Biorąc pod uwagę, że o celach komunalnej gospodarki finansowej w decydującym stopniu przesądza rada gminy w uchwale budżetowej, należy uznać, że wójt gminy odpowiada głównie za zgodne z prawem oszczędne (ekonomiczne), celowe i rzetelne wydatkowanie. Instytucja absolutorium jest podsumowaniem wykonania budżetu. Stanowi ona element zamykający gospodarkę finansową gminy i środek kontroli rady nad działalnością organu wykonawczego. Jego przedmiotem jest ocena gospodarki finansowej gminy, za prawidłowość której wójt - jako organ wykonawczy - ponosi odpowiedzialność. Oczywistym jednak jest, ze dłuższa nieobecność wójta może spowodować całkowitą dezorganizację gminy. Aby temu zaradzić ustawa o samorządzie gminy przewiduje mechanizm przejęcia zadań i kompetencji organu wykonawczego przez zastępcę wójta, lub gdy ten nie jest wskazany, przez osobę wyznaczona przez premiera i tak zgodnie z art. 28g ust. 1 u.s.g. "W przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej jedną z następujących okoliczności: 1) tymczasowym aresztowaniem, 2) odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne, 3) odbywaniem kary aresztu, 4) niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni, 5) zawieszeniem w czynnościach służbowych - jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca." Z cytowanego przepisu wynika, że w przypadku zaistnienia jednej z podanych w nim okoliczności ustawodawca przewiduje ustawowe umocowanie do działania dla zastępcy wójta, bez konieczności wydawania żadnych dodatkowych upoważnień, jest to uzasadnione koniecznością bieżącego kierowania sprawami gminy, natomiast nie powoduje, że zastępca staje się wójtem. Normodawca nie przewidział bowiem w tym przepisie jakiegokolwiek ograniczenia w sprawowaniu mandatu przez organ wykonawczy gminy, w szczególności polegającego na zawieszeniu mandatu. Zdaniem Sądu powierzenie przejęcie zadań i kompetencji wójta przez jego zastępcę nie czyni z tego zastępcy organu wykonawczego gminy. Przymiot gminnego monokratycznego organu wykonawczego przysługuje bowiem wyłącznie wójtowi. Tak więc jeżeli przepisy mówią, że osoba zastępująca wójta wykonuje jego zadania i kompetencje to nie powinno się do niej stosować procedury absolutoryjnej, żaden bowiem przepis ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje procedury udzielania absolutorium osobie pełniącej funkcje wójta, natomiast wyraźnie z przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym jak i ustawy o finansach publicznych wynika, że regulacje dotyczące udzielenia, bądź nie udzielenia absolutorium dotyczą organu wykonawczego gminy. Istotą absolutorium jest ocena wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego przez jej organ wykonawczy, w zaistniałym wypadku wójta. Tym bardziej więc zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Kolegium RIO, że w sytuacji gdy zadania i kompetencje organu wykonawczego, z mocy prawa lub aktu indywidualnego, wykonuje inna osoba, należy traktować podejmowane przez nią działania jako czynności organum wykonawczego. Realizowane przez nią kompetencje są bowiem kompetencjami organu, a nie jego piastuna. Nie jest więc możliwe stosowanie instytucji absolutorium do zastępcy wójta, który zastępuje długotrwałe nieobecnego wójta gminy. Istotą absolutorium jest jak wyżej wskazano ocena wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego przez jej organ wykonawczy – wójta , chodzi więc o wójta w abstrakcyjnym znaczeniu jako organu wykonawczego gminy, a nie konkretnej osoby, która w danej kadencji pełni tę funkcję. Ponadto, dokonując rozstrzygnięcia tej sprawy, należy przypomnieć również, że wójt jest monokratycznym organem wykonawczym gminy pochodzącym z wyborów powszechnych, jest zatem organem przedstawicielskim, który opiera się na mandacie do działania udzielonym mu przez społeczność lokalną. Wyniki wyborów mogą zostać w pewnych przypadkach podważone. Istnieje taka możliwość na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże ranga wspomnianej wyżej zasady wymaga istnienia dostatecznie ważnej przyczyny decydującej o jej przełamaniu. W rozpoznawanej sprawie na czele Gminy N. nadal stoi Wójt, którego mandat nie wygasł, ani nie został zawieszony. Z powyższych przyczyń na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.