II SA/Gl 891/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu [...] r. Rada Miasta J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W podstawie prawnej uchwały podano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 5, ust. 7 pkt 2, ust. 11 pkt 2 i ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.). W § 1 uchwały postanowiono, że określa się warunki udzielania bonifikat od przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Miasta J., zabudowanych na cele mieszkaniowe albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę. W § 2 ust. 1 uchwały wyrażono zgodę na udzielenie 90-95% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, będących właścicielami lokali mieszkalnych, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. W § 2 ust. 2 przyjęto, że w przypadku, gdy w budynku mieszkalnym znajdują się lokale niemieszkalne o funkcji użytkowej, bonifikatę określoną w ust. 1 udziela się proporcjonalnie do udziału odpowiadającego udziałowi powierzchni lokali mieszkalnych do łącznej powierzchni wszystkich lokali w danym budynku lub budynkach. W § 3 uchwały wyrażono zgodę na udzielenie 90-95 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. W § 4 ust. 1 stwierdzono, że bonifikaty udziela się osobom fizycznym, osobom prawnym i spółdzielniom mieszkaniowym, będącym użytkownikami wieczystymi gruntów stanowiących własność Miasta, których nieruchomości wymienione są w załączniku nr 1 do uchwały, którzy wniosą opłatę z tytułu przekształcenia. W stosunku do podmiotów wymienionych w § 4 ust. 1 uchwały, Rada Miasta wyraziła zgodę na przekształcenie na warunkach określonych uchwałą. W § 5 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta, zaś w § 6 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Załącznik do uchwały wymienia 39 nieruchomości położonych na terenie miasta J., z oznaczeniem ich adresów i numerów geodezyjnych. Uchwała została przesłana organowi nadzoru i wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego 18 sierpnia 2011 r. W dniu 15 września 2011 r. Wojewoda [...] wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, zaś w dniu [...] r. podjął rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], które w tym samym dniu zostało nadane za pośrednictwem poczty. W rozstrzygnięciu nadzorczym, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały jako sprzecznej z art. 4 ust. 7 oraz ust. 11a ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o przyznanych obniżkach decyduje organ wykonawczy gminy, robiąc to w oparciu o zasady ustalone przez organ stanowiący i z zastosowaniem stawek procentowych przez ten organ przyjętych. Rada nie ma uprawnień do przyznawania bonifikat w indywidualnych sprawach. W dacie podejmowania uchwały rada nie była uprawniona do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikat od opłat w formie uchwały nie będącej aktem prawa miejscowego. Nadto zgodnie z art. 4 ust. 11a ustawy, uchwała rady winna zawierać warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. W podjętej uchwale brak jest warunków udzielania bonifikat. Nie ustalono także stawek, a jedynie ich zakres. Oznacza to, że o bonifikacie będzie decydował organ wykonawczy w sposób arbitralny. Uchwała nie zawiera zatem warunków i wysokości stawek procentowych. W skardze do sądu administracyjnego Miasto J. wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzuciło Wojewodzie naruszenie art. 4 ust. 7 i 11a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że rada nie była uprawniona do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikat w formie uchwały nie będącej aktem prawa miejscowego oraz że uchwała nie zawiera obligatoryjnych elementów: warunków udzielenia bonifikat oraz stawek procentowych. Powołując się na uzasadnienie do projektu ustawy z 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 206, poz. 1590) wskazała, że zgoda na udzielenie bonifikaty może mieć zarówno charakter ogólny jak i dotyczyć konkretnej nieruchomości. Natomiast żaden przepis nie nakazuje ogłoszenia w dzienniku urzędowym zgody rady na udzielenie bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia. Podjęta uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie została oparta na normie prawnej zawierającej upoważnienie do wydania aktu o takim charakterze. Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, co znajduje uzasadnienie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niezasadne jest także stanowisko, że uchwała nie zawiera obligatoryjnej treści. Rada pozostawiła organowi wykonawczemu swobodę w kształtowaniu udzielanej bonifikaty, ustalając jej ramy, ale pozostawiając wysokość do decyzji organu wykonawczego. Organ wykonawczy gminy nie będzie zatem działał arbitralnie, lecz będzie poruszał się w wyznaczonym zakresie. Warunki udzielania bonifikaty zawiera zaś jej § 2, dając możliwość skorzystania z niej szerokiej rzeszy mieszkańców, natomiast przyznanie bonifikaty zależy od woli właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło uchwały podjętej w przedmiocie warunków udzielania bonifikat od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w oparciu o przepisy art. 4 ust. 5, ust. 7 pkt 2, ust. 11 pkt 2 i ust. 11a ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.). Zasadą przewidzianą w art. 4 ust. 1 ustawy, jest obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Opłatę tę ustala organ wydający decyzję o przekształceniu, którym w stosunku do gruntów stanowiących własność gminy, jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Wysokość tej opłaty ustala się w decyzji o przekształceniu. W dalszej kolejności przepis art. 4 ustawy przewiduje możliwość rozłożenia opłaty na raty, podlegające oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez NBP. Przepis art. 4 ust. 5 ustawy przewiduje, że właściwa rada stosunku do nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, może wyrazić zgodę na zastosowanie innej stopy procentowej. Niewątpliwie podjęta uchwała nie dotyczy i nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia odnoszącego się do określenia stopy oprocentowania nieuiszczonej części opłaty rozłożonej na raty. Zatem powołanie w jej podstawie prawnej art. 4 ust. 5 ustawy nie ma uzasadnienia, przepis ten nie był podstawą podjęcia uchwały. Przewidując w art. 4 ust. 1 opłatę z tytułu przekształcenia, jednocześnie w ust. 7 tego artykułu ustawa stanowi o możliwości udzielenia bonifikaty od tej opłaty. Bonifikaty udziela organ właściwy do wydania decyzji o przekształceniu, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie uchwały właściwej rady. Przepis art. 4 ust. 7 ustawy daje zatem podstawę do podjęcia przez radę uchwały dotyczącej udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia. Nie jest to jedyny przewidziany w ustawie przypadek dopuszczający podjęcie uchwały w sprawie bonifikat. Ustawa przewiduje w art. 4 ust. 8-10 ustawowe przypadki udzielania bonifikat w określonej wysokości, w sytuacjach w tych przepisach uregulowanych. Dotyczą one osób fizycznych o niskich dochodach, przekształcających nieruchomości przeznaczone lub zagospodarowane na cele mieszkaniowe, osób lub ich następców prawnych, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego przed 5 grudnia 1990 r., nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. W odniesieniu do tych przypadków, organ właściwy do wydania decyzji może udzielić wyższych bonifikat, niż określone w art. 4 ust. 8-10, podstawą do takiego podwyższenia jest jednak stosowna uchwala właściwej rady. Zgodnie z art. 4 ust. 11 pkt 2, udzielenie bonifikaty w podwyższonej wysokości może nastąpić na podstawie uchwały rady. Treść obu możliwych od podjęcia przez radę uchwał określa art. 4 ust. 11a ustawy. W uchwale rady, o której mowa w art. 4 ust. 7 lub 11 określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 206, poz. 1590), dokonano między innymi zmiany art. 4 ust. 7 i ust. 11 pkt 2 ustawy o przekształceniu (...) i dodano do niej art. 11a, nadając im brzmienie obowiązujące w dacie podjęcia uchwały. W wyniku tej zmiany zawarte uprzednio w art. 4 ust. 7 i ust. 11 pkt 2 ustawy o przekształceniu (...) unormowanie, że organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty "za zgodą właściwej rady lub sejmiku" zastąpiono wyrażeniem "na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku". W dodanym art. 11a postanowiono, że uchwała taka określa warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Rozwiązanie to zmienia w zasadniczy sposób poprzednią regulację dotyczącą udzielania bonifikat. Decyzja organu wykonawczego, dotycząca udzielenia ewentualnej bonifikaty, ma charakter uznaniowy. Winna jednak znaleźć oparcie w standardach ustalonych przez radę. Rada jest uprawniona do ustanowienia warunków udzielania bonifikat i stawek procentowych w ogólnie obowiązującym akcie normatywnym, wiążącym zarówno organ gminy, jak i podmiot ubiegający się o bonifikatę (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 listopada 2011 r. sygn. II SA/Sz 1000/11). Nadto w aktualnym stanie prawnym rada gminy nie jest już uprawniona do wyrażania jakiejkolwiek zgody na udzielenie bonifikaty, czy to w stosunku do pojedynczego podmiotu, czy też w stosunku do grupy podmiotów. Kompetencja rady wyczerpuje się w możliwości ustanowienia ogólnych warunków udzielania bonifikat i ich stawek, przy czym nie jest to kompetencja mało znacząca, w ten sposób organ stanowiący gminy może ograniczać sferę swobody działania organu wykonawczego, zapewniając jednocześnie jednakowe standardy dla ubiegających się o bonifikatę, spełniających takie same kryteria. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że takie ogólne warunki udzielania bonifikat i określenie ich stawek procentowych stanowią przypadek kompetencji prawodawczych rady gminy i winny spełniać standardy prawa miejscowego, jeżeli chodzi o ich publikację i tryb wejścia w życie. W dacie podjęcia uchwały rada nie posiadała uprawnienia do określenia stawek procentowych bonifikat dla oznaczonego, zindywidualizowanego kręgu zainteresowanych. Nie posiadała też niewątpliwie możliwości wyrażenia zgody na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tym podmiotom, co uczyniono w § 4 ust. 2 uchwały. Zasadne jest także stanowisko Wojewody, że zakwestionowana przez niego uchwała w istocie nie zawiera żadnych warunków udzielania bonifikat z tytułu przekształcenia, mimo takiego zastrzeżenia w § 1, natomiast w § 2 ust. 1 i § 3 zawiera niedopuszczalne postanowienia o zgodzie rady na udzielenie bonifikat, co już nie odpowiada treści regulacji ustawowej. Z tych względów stanowisko wyrażone przez organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jest w ocenie Sądu prawidłowe, a skarga na nie mogła odnieść skutku. Argumenty skargi dotyczące dopuszczalności wyrażenia zgody o charakterze zarówno indywidualnym jak i ogólnym na udzielenie bonifikaty związane są z konsekwencjami rozstrzygnięć sądowych, dotyczących poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Podobnie przytoczone przez stronę skarżącą orzeczenia dotyczą interpretacji przepisów przed wprowadzoną zmianą. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.