IV SAB/Wr 75/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. T. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. i dopuścił się bezczynności w postępowaniu prowadzonym z wniosku strony skarżącej, a bezczynność ta ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy z wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.300 (słownie: tysiąc trzysta) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W skardze z dnia 11 sierpnia 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 17 sierpnia 2021 r.) M. T. (dalej: strona, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. (dalej: Wojewoda) bezczynność w postępowaniu prowadzonym z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że wymieniony wniosek został złożony w dniu 24 kwietnia 2020 r. Do dnia wniesienia skargi skarżąca nie otrzymała decyzji w sprawie, ani nawet informacji o nadanym sprawy numerze. Zdanie strony, taki sposób prowadzenia postępowania w sprawie narusza art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Strona podniosła również zarzut naruszenia art. 36 § 1 k.p.a. Wskazując na te zarzuty oraz przedstawioną w skardze argumentację strona wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga; 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 4. zasądzenie od Wojewody na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że suma pieniężna ma zrekompensować stronie przeżycia psychiczne i moralne związane z przedłużającym się czasem trwania postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia, zaś przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Wyraził pogląd, że dla przyjęcia kwalifikowanego naruszenia prawa nie wystarczy samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być bowiem nie tylko znaczne, ale także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W podsumowaniu stwierdził, że trudności kadrowe, znacząca liczba spraw wpływających do urzędu oraz duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika stanowią obiektywne trudności, które powinny wpływać na ocenę kwalifikowanego naruszenia prawa w związku z niezałatwieniem sprawy administracyjnej w terminach ustawowych. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy uzupełniająco wskazać, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. - tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794). W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z tych akt, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 28 kwietnia 2020 r. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (można także zauważyć, że po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu). W dniu 9 marca 2021 r. strona złożyła odciski linii papilarnych. W dniu 29 stycznia 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 2 lutego 2021 r.) strona złożyła wniosek o przyspieszenie postępowania podnosząc, że przez okres 9 miesięcy nie otrzymała żadnego pisma w sprawie. Pismem z dnia 8 czerwca 2021 r. strona wniosła ponaglenie. Pierwsze czynności procesowe ukierunkowane na załatwienie sprawy Wojewoda podjął dopiero w dniu 24 listopada 2021 r. wtedy to bowiem wdrożył procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach oraz działając na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedłożenie, w terminie 14 dni, dokumentu potwierdzające, że strona ma zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium RP w trakcie planowanego pobytu w Polsce. Co wymaga podkreślenia, dopiero w piśmie z dnia 24 listopada 2021 r. Wojewoda poinformował stronę o tym, że przewidywany termin zakończenia postępowania w sprawie został wyznaczony na 30 stycznia 2022 r. Czego również nie można nie zauważyć, również dopiero w dniu 24 listopada 2021 r. Wojewoda przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia. Wszystkie te czynności nastąpiły już po skardze na bezczynność, jaką strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Wojewody. Skarga ta wpłynęła do organu w dniu 16 sierpnia 2021 r. Na dzień orzekania w sprawie Sąd nie dysponował informacją jakoby postępowanie w sprawie zostało zakończone 30 stycznia 2022 r., zgodnie z informacją, jaką strona otrzymała w piśmie z dnia 24 listopada 2021 r. Przedstawione dotąd fakty bezspornie wskazują, że Wojewoda aż przez kilkanaście miesięcy pozostawał w stanie bezczynności, nie podejmując przez ten okres żadnych czynności procesowych ukierunkowanych na załatwienie sprawy (przy tych wyliczeniach organ uwzględnił okres dwóch miesięcy jaki ustawowo przysługuje organowi na załatwienie sprawy). Pierwsze czynności w sprawie organ ten podjął dopiero w dniu 24 listopada 2021 r. do czego niewątpliwie został przymuszony działaniami strony, która wniosła skargę na bezczynność w sprawie. W ocenie Sądu, nawet biorąc pod uwagę znany Sądowi z urzędu fakt dużego obciążenia Wojewody wnioskami składanymi przez cudzoziemców w podobnych sprawach brak jest racjonalnych argumentów, które uzasadniałyby tak długi okres oczekiwania przez stronę na rozpoznanie jej wniosku. Konsekwencją scharakteryzowanego sposobu prowadzenia postępowania przez Wojewodę jest niewątpliwie naruszenie przez ten organ przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności, Sąd stwierdził bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd w tym samym punkcie sentencji wyroku uznał, że stwierdzona bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o załatwieniu sprawy, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie II wyroku zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku strony w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.300 zł (punkt III sentencji wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Orzekając o przyznaniu sumy pieniężnej Sąd miał na uwadze okoliczność, że stanowi to uprawnienie dyskrecjonalne Sądu, a nadto również Sąd kierował się uzasadnieniem skargi, gdzie strona sformułowała taki wniosek. Zawarte w punkcie IV wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 151 p.p.s.a. i odnosi się do zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny. W ocenie Sądu, przyznana stronie suma pieniężna w sposób dostateczny zrealizuje cel prewencyjno-zapobiegawczy, bez konieczności orzekania o grzywnie. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając, że żądanie kwoty wyższej jest nieuzasadnione. Orzeczenie Sądu zawarte w punkcie IV wyroku odnosi się także do żądania wymierzenia grzywny. Zdaniem Sądu, przyznana stronie od organu suma pieniężna O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Wysokość zasądzonych od organu na rzecz strony kosztów postępowania odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie